強化刑事立案監(jiān)督 依法保障非公經(jīng)濟健康發(fā)展
——最高檢第十檢察廳負責人就第二十四批指導性案例答記者問
檢察機關負有刑事立案監(jiān)督職責,應當依法監(jiān)督糾正涉及非公經(jīng)濟案件不應當立而立和應立不立等突出問題,堅決防止和糾正以刑事案件名義插手民事糾紛、經(jīng)濟糾紛等各類違法行為。
近日,最高人民檢察院以“涉非公經(jīng)濟立案監(jiān)督”為主題發(fā)布第二十四批指導性案例,最高檢第十檢察廳廳長徐向春就相關問題回答了記者提問。
記者:最高檢專門就涉非公經(jīng)濟立案監(jiān)督發(fā)布一批指導性案例,編寫背景和主要考慮是什么?
徐向春:非公有制經(jīng)濟作為社會主義市場經(jīng)濟的重要組成部分,與公有制經(jīng)濟共同構成我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要基礎。改革開放以來,非公經(jīng)濟不斷發(fā)展壯大,在支撐增長、促進創(chuàng)新、擴大就業(yè)、增加稅收等方面都發(fā)揮了重要作用,也是推動我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的重要依托。黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央對非公經(jīng)濟發(fā)展高度重視,習近平總書記多次作出重要指示,為推動非公經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展提供了根本指引。黨的十九屆五中全會對促進非公經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展作出重要部署,提出要激發(fā)各類市場主體活力,建設高標準市場體系。依法保護非公企業(yè)的合法權益,支持非公經(jīng)濟健康發(fā)展是堅持和完善我國基本經(jīng)濟制度的必然要求,是檢察機關的重要責任。
近年來,從檢察機關接收的群眾控告申訴案件類型看,反映涉非公經(jīng)濟糾紛的案件呈遞增趨勢,而其中反映對涉非公經(jīng)濟案件越權管轄、違規(guī)立案、違規(guī)干涉民事裁判執(zhí)行等問題又相對突出,還有一些企業(yè)反映自身合法權益受到犯罪行為侵害,但是報案不立案或者推諉。這類違法違規(guī)辦案行為對當事企業(yè)的傷害很大,有時甚至難以彌補,嚴重損害司法權威和司法公信力,破壞公平競爭、健康有序的市場秩序,也影響和動搖人民群眾對公平正義的信心,檢察機關有必要立足監(jiān)督本職,加大刑事立案監(jiān)督辦案力度,及時予以監(jiān)督糾正。因此,2019年7月至今年3月,最高檢部署開展了涉非公經(jīng)濟案件立案監(jiān)督專項活動,專門解決應當立案而不立案、不應當立案而立案,特別是以刑事案件名義插手民事糾紛、經(jīng)濟糾紛等問題。在專項活動開展期間,各地檢察機關共辦理涉非公經(jīng)濟立案監(jiān)督案件3472件,向公安機關發(fā)出要求說明立案或者不立案理由通知書2077份,認為公安機關理由不成立,監(jiān)督撤銷案件和監(jiān)督立案1150件,監(jiān)督糾正率55.4%。與此同時,檢察機關還向公安機關發(fā)出糾正違法通知書257份。這次專項活動既讓非公企業(yè)和非公經(jīng)濟人士切身感受到了檢察機關依法平等保護非公經(jīng)濟的實際行動和積極成效,又幫助非公企業(yè)和非公經(jīng)濟人士提高了法治意識和規(guī)則意識,增強了企業(yè)經(jīng)營管理能力和安全防控能力。
今年7月,最高檢出臺《關于充分發(fā)揮檢察職能服務保障“六穩(wěn)”“六�！钡囊庖姟�(以下簡稱《意見》),強調(diào)要求加強刑事立案監(jiān)督,著重糾正涉及民營企業(yè)案件不應當立而立和應立不立等突出問題,堅決防止和糾正以刑事案件名義插手民事糾紛、經(jīng)濟糾紛等各類違法行為。為貫徹落實《意見》精神,發(fā)揮示范、引領和指導作用,切實做到嚴格區(qū)分刑事犯罪和經(jīng)濟糾紛界限,對不該立案的涉非公經(jīng)濟案件依法監(jiān)督撤案,對侵犯非公企業(yè)合法權益的案件依法監(jiān)督立案,最高檢對專項活動中總結的典型案件進行了梳理和篩選,嚴格標準、優(yōu)中選優(yōu),編制了這批指導性案例。
記者:這批發(fā)布的指導性案例以“涉非公經(jīng)濟立案監(jiān)督”為主題,實踐針對性和業(yè)務指導性都很強,具有哪些方面的顯著特點?
徐向春:最高檢編發(fā)指導性案例,要求在事實認定、證據(jù)運用、法律適用、政策把握、辦案方法等方面對辦理類似案件具有指導意義,根本特點是要聚焦突出問題,深化、落實精準監(jiān)督,及時監(jiān)督糾正違法行為,維護司法公正和人民群眾合法權益。具體到這批發(fā)布的案例,主要體現(xiàn)以下四方面特點:
一是突出刑事立案監(jiān)督業(yè)務,充分展現(xiàn)其價值功能。刑事立案監(jiān)督作為檢察監(jiān)督的基本職能之一,承擔著規(guī)范刑事立案程序的重要職責,履行立案監(jiān)督職責必須貫穿于檢察辦案當中,在辦案中監(jiān)督、在監(jiān)督中辦案,離開辦案,刑事立案監(jiān)督就是無源之水、無本之木。這次發(fā)布的案例中,前兩個案例系監(jiān)督撤銷案件的案例,體現(xiàn)了及時有效避免刑事立案給企業(yè)造成不利影響,保護非公經(jīng)濟健康發(fā)展;后兩個案例系監(jiān)督立案后作出生效有罪判決的案例,體現(xiàn)了維護企業(yè)受損的合法權益,促進形成良好營商環(huán)境。同時,這次發(fā)布的案例中既有根據(jù)當事人申請啟動監(jiān)督程序的案例,如前三個案例,也有檢察機關依職權主動啟動監(jiān)督程序的案例,如第四個案例。總體看,這批案例檢察特色非常鮮明,較為全面地涵蓋了刑事立案監(jiān)督案件的業(yè)務范圍、辦理流程和工作內(nèi)容。
二是堅持平等保護理念,強化政策運用。理念政策是行動的先導,決定案件處理的方向、方法與效果,至關重要。近年來,最高檢十分重視平等保護理念在涉非公經(jīng)濟案件中的引領作用,加強政策指引、案例指導、教育培訓,要求我們的檢察官在辦理案件中切實做到對國企民企、內(nèi)資外資、大中小微企業(yè)同等對待,確保各種所有制企業(yè)訴訟地位平等、訴訟權利平等、法律保護平等,不能基于身份不同而在司法上有差別待遇。如這次發(fā)布的前三個案例中的涉案方均系民營企業(yè)和企業(yè)家,第四個案例中的被害企業(yè)瑪氏公司則是知名外資食品生產(chǎn)企業(yè),檢察機關在監(jiān)督履職過程中均一視同仁、平等保護。
三是貫徹落實寬嚴相濟刑事政策,促進企業(yè)合法合規(guī)經(jīng)營。既強調(diào)有案必辦、有罪必究,又堅持罪刑法定、寬嚴相濟,堅持把讓企業(yè)“活下來”“辦下去”“發(fā)展好”、努力幫助企業(yè)恢復正常經(jīng)營秩序,與規(guī)范企業(yè)經(jīng)營,促進企業(yè)長遠發(fā)展相統(tǒng)一、兼顧好。如案例三中的涉案被告單位甲公司系民營企業(yè),呂某系企業(yè)負責人,本應執(zhí)行人民法院依法作出的發(fā)生法律效力的判決,但呂某故意更改企業(yè)名稱和法定代表人、隱瞞到期收入,從而隱藏、轉(zhuǎn)移財產(chǎn),致使判決無法執(zhí)行,對于這種情節(jié)嚴重的情形,應當以拒不執(zhí)行判決罪予以追訴。在起訴環(huán)節(jié),檢察機關對公司負責人呂某嚴肅批評教育,使其認識到按時執(zhí)行法院生效判決的法定義務,以及拒不執(zhí)行生效判決的法律后果,并積極促使甲公司執(zhí)行判決,向被害企業(yè)履行法定義務、賠禮道歉。檢察機關依法向呂某告知訴訟權利和認罪認罰的法律規(guī)定后,其自愿認罪認罰,檢察機關提出判處緩刑的確定刑量刑建議,并被法院采納。該案的辦理,既充分有效保護了申請執(zhí)行人的合法權益,又讓涉案民營企業(yè)充分認識到,法律是經(jīng)營的底線,經(jīng)營者要依法承擔企業(yè)責任,按時履行法院生效判決確定的法定義務,唯有守法經(jīng)營,才能保證企業(yè)的長遠健康發(fā)展。
四是嚴格把握罪與非罪界限,厘清有爭議的法律適用問題。這次發(fā)布的案例堅持問題導向,注意區(qū)分經(jīng)濟糾紛與經(jīng)濟犯罪的界限,防止任意侵犯非公企業(yè)合法權益問題的發(fā)生,切實做到了準確把握法律政策界限,嚴格區(qū)分一般違法違規(guī)與刑事犯罪,確保辦案質(zhì)量和效果。如案例一體現(xiàn)了對罪刑法定原則的重申和堅守,監(jiān)督撤銷了將串通拍賣行為類推為串通投標行為的刑事立案。案例二涉及合同糾紛與合同詐騙的區(qū)分問題,通過這個案例明確,在辦理涉及民事法律關系的刑事案件時,要全面分析案件不同法律關系、司法政策導向等因素,準確把握罪與非罪的界限,防止機械司法,對于民事欺詐、合同違約等債權糾紛案件,要實質(zhì)性研究分析涉案法律關系、當事人法律行為及其主觀故意,不能簡單化認定“刑事詐騙”“合同詐騙”,防止通過刑事追訴插手民事糾紛,違法進行公權干預而損害當事人合法權益。
記者:請具體介紹,如果非公企業(yè)對公安機關的立案決定有異議,或者認為該立不立,如何向檢察機關請求立案監(jiān)督?
徐向春:根據(jù)法律和司法解釋的規(guī)定,檢察機關負有立案監(jiān)督職責,監(jiān)督范圍主要包括公安機關應當立案而不立案和公安機關不應當立案而立案。如果非公企業(yè)和非公經(jīng)濟人士認為自身的行為不構成犯罪而公安機關違法立案的,或者企業(yè)合法權益受到犯罪行為侵害而公安機關應立不立的,可以向檢察機關請求立案監(jiān)督。提出監(jiān)督申請時,應當向檢察機關控告申訴檢察部門遞交申請材料、身份證明和公安機關立案或者不立案的法律文書等。檢察機關對監(jiān)督申請應當受理并根據(jù)事實、法律進行審查,符合條件的,要求公安機關說明立案或者不立案的理由。經(jīng)過必要的調(diào)查核實,檢察機關如果認為公安機關立案或者不立案的理由不能成立的,應當依法定程序通知公安機關撤銷案件或者立案。而且,檢察機關通知公安機關撤銷案件或者立案的,應當依法對執(zhí)行情況進行監(jiān)督。此外,根據(jù)法律和司法解釋的規(guī)定,檢察機關也可以職權或者根據(jù)行政執(zhí)法機關的移送啟動立案監(jiān)督程序。檢察機關進行立案監(jiān)督,應當樹立“做好監(jiān)督就是配合”和“雙贏多贏共贏”的工作理念,與公安機關相互配合、相互制約,準確把握刑事立案標準,查明案件事實真相,通過依法啟動刑事訴訟程序來追訴犯罪,以依法終止刑事訴訟程序來保障無辜者不受到刑事追訴,確保國家追訴權的統(tǒng)一正確實施,切實維護企業(yè)合法權益,彰顯公平正義。
需要注意的是,根據(jù)有關規(guī)定,通過立案監(jiān)督程序請求撤銷案件的,應當在提請批準逮捕或者移送起訴前提出,如果犯罪嫌疑人已經(jīng)被提請批準逮捕或者移送起訴的,則可以在審查逮捕程序中請求檢察機關不批準逮捕,或者在審查起訴程序中請求檢察機關不起訴獲得救濟。
記者:對于非公企業(yè)的報案受理后長期不作出是否立案決定的情況,能否向檢察機關請求立案監(jiān)督?
徐向春:這種在法定期限內(nèi)不作出是否立案決定的情況,司法實踐中確實客觀存在,檢察機關已經(jīng)注意到這個問題。2015年,公安部頒布《關于改革完善受案立案制度的意見》,明確規(guī)定了刑事案件決定立案時間。隨后,在最高檢與公安部、國家食藥監(jiān)總局、環(huán)保部會簽的有關兩法銜接工作辦法中,將公安機關超過法定期限不作出是否立案決定的情形納入了監(jiān)督立案范圍,加強了監(jiān)督效果。為提高監(jiān)督的法定效力,2019年,最高檢修改《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》時,將該項監(jiān)督內(nèi)容明確和固定下來。根據(jù)《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第五百六十二條規(guī)定,對于這種公安機關受理報案后未在規(guī)定期限內(nèi)作出是否立案決定的情況,企業(yè)可以向檢察機關請求立案監(jiān)督,檢察機關應當受理并進行審查。經(jīng)審查,認為尚未超過規(guī)定期限的,移送公安機關處理,并答復報案人;認為超過規(guī)定期限的,應當要求公安機關在七日以內(nèi)書面說明逾期不作出是否立案決定的理由,連同有關證據(jù)材料回復檢察機關。檢察機關經(jīng)審查有關證據(jù)材料,認為符合立案條件的,應當通知公安機關立案。公安機關在七日以內(nèi)不說明理由也不作出立案或者不立案決定的,檢察機關應當提出糾正意見。
記者:當前,非公企業(yè)發(fā)展中面臨一些罪與非罪、罪與錯不清的情況,請問檢察機關辦理案件時,如何把握企業(yè)在經(jīng)營過程中存在的經(jīng)濟違法和經(jīng)濟犯罪的界限,對于企業(yè)經(jīng)營中出現(xiàn)的失誤失敗怎樣給予更多寬容和幫助?
徐向春:習近平總書記在中央政治局第二十次集體學習時講話指出,要加強對司法活動的監(jiān)督,暢通司法救濟渠道,保護公民、法人和其他組織合法權益,堅決防止以刑事案件名義插手民事糾紛、經(jīng)濟糾紛。最高檢認真貫徹落實習近平總書記重要講話精神,高度重視解決非公企業(yè)面臨的各類法律風險,要求切實轉(zhuǎn)變“重打擊、輕保護”的思想,充分考慮非公經(jīng)濟特點,優(yōu)先考慮企業(yè)生存發(fā)展,準確把握法律政策界限,嚴格執(zhí)行寬嚴相濟刑事政策,審慎辦理刑民交叉案件,對屬于刑事犯罪還是民事糾紛、經(jīng)濟糾紛界限不清的,應當慎重追究刑事責任,防止“辦理一個案件,垮掉一個企業(yè),砸掉一群人飯碗”的情況發(fā)生。今年12月7日召開的全國檢察機關貫徹實施民法典會議對此提出,要防止通過刑事追訴插手民事糾紛,違法進行公權干預而損害當事人合法權利,減損、限制公民的民事權益。
從司法實踐看,當前區(qū)分企業(yè)經(jīng)濟違法行為與經(jīng)濟犯罪行為的界限,重點是區(qū)分正當融資與非法吸收公眾存款、集資詐騙等犯罪的界限,經(jīng)濟違規(guī)與非法經(jīng)營等犯罪的界限,民事欺詐與合同詐騙等犯罪的界限等。針對上述突出問題,最高檢2018年11月出臺了服務民營經(jīng)濟11項檢察政策,確定了辦理涉民營企業(yè)案件相關執(zhí)法司法標準。如關于如何準確區(qū)分經(jīng)營活動中的正當融資行為與非法集資犯罪,明確要求對民營企業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營、融資等經(jīng)濟活動,除法律、行政法規(guī)明確禁止外,不得以違法犯罪對待。關于如何嚴格適用非法經(jīng)營罪,防止刑事打擊擴大化,明確要求對民營企業(yè)的經(jīng)營行為,法律和司法解釋沒有作出明確禁止性規(guī)定的,不得以非法經(jīng)營罪追究刑事責任。對此把握的總原則是,刑法的歸刑法,民法的歸民法,對于法律政策界限不明,罪與非罪、罪與錯不清的,要加強研究分析,慎重妥善處理,堅決防止把一般違法違規(guī)、工作失誤甚至改革創(chuàng)新視為犯罪,切實做到依法懲治犯罪者、支持創(chuàng)業(yè)者、挽救失足者、教育失誤者。
記者:2019年以來,最高檢部署開展“群眾信訪件件有回復”工作,贏得人民群眾的廣泛稱譽,請問檢察機關在這項工作中是如何加強非公經(jīng)濟保護的?
徐向春:最高檢之所以全面推開“群眾信訪件件有回復”(7個工作日內(nèi)程序性回復,3個月內(nèi)辦理過程或結果答復),其目的是讓群眾評判、監(jiān)督、倒逼檢察機關更新司法理念,夯實工作責任,增強工作實效,真正把“以人民為中心”理念落到實處。這項工作在檢察機關已經(jīng)落地、生根、見效,得到社會各界的充分肯定。為及時保護非公企業(yè)合法權益,暢通訴求表達渠道,各級檢察機關有效發(fā)揮12309檢察服務中心作用,在“群眾信訪件件有回復”工作中打造了“信、訪、網(wǎng)、電”四位一體的訴求表達體系,具體措施有:一是開通民營企業(yè)法律服務“綠色通道”。去年9月,全國四級檢察機關12309檢察服務中心均開通民營企業(yè)法律服務“綠色通道”,專設接待民營企業(yè)窗口,對涉及民營企業(yè)的控告申訴等各類訴求,優(yōu)先接待、快速受理、依法處理、重點辦理,并且還積極發(fā)揮法律咨詢答疑、以案釋法功能,幫助民營企業(yè)提高法治意識和法律思維,促進民營企業(yè)加強防范、抵御風險、化解隱患,幫助民營企業(yè)提高安全防范能力。二是今年4月建立涉非公經(jīng)濟案件專項立案監(jiān)督常態(tài)化工作機制。著力解決涉非公經(jīng)濟案件不應當立案而立案和應當立案而不立案等突出問題,重點監(jiān)督糾正以刑事案件名義插手民事糾紛、經(jīng)濟糾紛、超數(shù)額查封扣押凍結等各類違法行為。這項機制建立以來,檢察機關已監(jiān)督糾正違法立案317件,應立而不立案551件,已經(jīng)成為保障非公企業(yè)合法權益的重要渠道和途徑。三是今年8月在12309中國檢察網(wǎng)開通“涉非公經(jīng)濟司法保護專區(qū)”。針對當前反映涉非公經(jīng)濟糾紛較為突出的案件類型,設置“請求刑事立案監(jiān)督”“申請變更強制措施”“控告”“刑事申訴”“申請民事監(jiān)督”“申請行政監(jiān)督”6個分區(qū),全面暢通和拓寬涉非公經(jīng)濟控告申訴案件來源渠道。截至11月,僅四個月的時間,檢察機關已通過該專區(qū)接收涉非公經(jīng)濟案件線索6210件,均按照“群眾信訪件件有回復”要求依法及時處理。
另外,最高檢今年還部署開展了涉非公經(jīng)濟控告申訴案件清理和監(jiān)督專項活動,聚焦非公企業(yè)合法權益的全面保護,著力加強法律監(jiān)督,努力為非公經(jīng)濟健康發(fā)展提供有力司法保障、營造公平正義的法治環(huán)境。 (正義網(wǎng)北京12月22日電 檢察日報全媒體記者戴佳)