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最高法賠償辦負(fù)責(zé)人解讀國(guó)家賠償監(jiān)督程序司法解釋

http://m.cehavas.com　 2017-4-20 16:31:54　 來(lái)源：法制日?qǐng)?bào)——法制網(wǎng)

 法制網(wǎng)記者 周斌

為了進(jìn)一步貫徹落實(shí)國(guó)家賠償法的立法宗旨和修法精神，切實(shí)保障賠償請(qǐng)求人和賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的申訴權(quán)，依法規(guī)范賠償監(jiān)督程序，最高人民法院今天頒布了《最高人民法院關(guān)于國(guó)家賠償監(jiān)督程序若干問(wèn)題的規(guī)定》。最高人民法院賠償辦負(fù)責(zé)人為此回答了記者的提問(wèn)。

問(wèn)：《規(guī)定》的制定背景是什么？

答：1994年《國(guó)家賠償法》沒(méi)有對(duì)賠償委員會(huì)作出的決定進(jìn)行監(jiān)督的程序規(guī)定。最高人民法院1996年制定的《最高人民法院關(guān)于人民法院賠償委員會(huì)審理賠償案件程序的暫行規(guī)定》第二十三條規(guī)定：“賠償委員會(huì)決定生效后，賠償委員會(huì)如發(fā)現(xiàn)原認(rèn)定的事實(shí)或者適用法律錯(cuò)誤，必須改變?cè)瓫Q定的，經(jīng)本院院長(zhǎng)決定或者上級(jí)人民法院指令，賠償委員會(huì)應(yīng)當(dāng)重新審理，依法作出決定。”即規(guī)定了法院系統(tǒng)內(nèi)部對(duì)賠償決定的監(jiān)督程序。雖然1994年《國(guó)家賠償法》和司法解釋均沒(méi)有規(guī)定申訴問(wèn)題，但司法實(shí)踐中一直認(rèn)可賠償請(qǐng)求人的申訴權(quán)。

2010年《國(guó)家賠償法》增加了對(duì)賠償委員會(huì)決定進(jìn)行監(jiān)督的程序規(guī)定，即第三十條規(guī)定：“賠償請(qǐng)求人或者賠償義務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)賠償委員會(huì)作出的決定，認(rèn)為確有錯(cuò)誤的，可以向上一級(jí)人民法院賠償委員會(huì)提出申訴。賠償委員會(huì)作出的賠償決定生效后，如發(fā)現(xiàn)賠償決定違反本法規(guī)定的，經(jīng)本院院長(zhǎng)決定或者上級(jí)人民法院指令，賠償委員會(huì)應(yīng)當(dāng)在兩個(gè)月內(nèi)重新審查并依法作出決定，上一級(jí)人民法院賠償委員會(huì)也可以直接審查并作出決定。最高人民檢察院對(duì)各級(jí)人民法院賠償委員會(huì)作出的決定，上級(jí)人民檢察院對(duì)下級(jí)人民法院賠償委員會(huì)作出的決定，發(fā)現(xiàn)違反本法規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)向同級(jí)人民法院賠償委員會(huì)提出意見(jiàn)，同級(jí)人民法院賠償委員會(huì)應(yīng)當(dāng)在兩個(gè)月內(nèi)重新審查并依法作出決定�！卑凑盏谌�十條的規(guī)定，對(duì)賠償委員會(huì)決定有三種法定的監(jiān)督渠道：一是賠償請(qǐng)求人和賠償義務(wù)機(jī)關(guān)申訴，二是法院內(nèi)部監(jiān)督，三是檢察院監(jiān)督。

《國(guó)家賠償法》第三十條對(duì)于保障國(guó)家賠償決定的正確性、保護(hù)賠償請(qǐng)求人的合法權(quán)益具有重要意義，然而限于法律規(guī)定的原則性，很多具體問(wèn)題未能細(xì)化和明確，司法實(shí)踐中存在幾個(gè)突出的問(wèn)題：一是各地、各級(jí)法院之間對(duì)于申訴立案的條件、啟動(dòng)重新審理的標(biāo)準(zhǔn)、案件審查和處理的方式等認(rèn)識(shí)和做法不一致；二是國(guó)家賠償案件的申訴率高于其他訴訟案件，且賠償決定作出后時(shí)隔多年申訴、反復(fù)申訴甚至纏訪鬧訪現(xiàn)象非常嚴(yán)重，案件難以真正終結(jié)，既給申訴人造成訴累，又使司法資源不能高效利用；三是當(dāng)前申訴人對(duì)于賠償申訴案件的辦理普遍提出了較高要求，規(guī)則缺失很容易給公眾造成司法不公的誤解。為了解決上述問(wèn)題，我們制定了《規(guī)定》。

問(wèn)：《規(guī)定》的主要內(nèi)容是什么？

答：《規(guī)定》共二十七條，主要內(nèi)容包括：一、明確了賠償監(jiān)督程序的適用范圍，即本規(guī)定僅適用于對(duì)刑事賠償和非刑事司法賠償案件的監(jiān)督，行政賠償案件的監(jiān)督依照行政訴訟法的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。賠償監(jiān)督有三種形式，包括賠償請(qǐng)求人或者賠償義務(wù)機(jī)關(guān)申訴、人民法院內(nèi)部監(jiān)督、人民檢察院監(jiān)督；二、規(guī)定了申訴受理和審查程序，明確了申訴的主體是賠償請(qǐng)求人和賠償義務(wù)機(jī)關(guān)或者其承繼者，制定了申訴立案的條件及審查申訴案件的原則、方式、期限、處理意見(jiàn)；三、明確了人民法院決定重新審理的情形，強(qiáng)調(diào)人民法院對(duì)生效賠償決定內(nèi)部監(jiān)督是國(guó)家賠償監(jiān)督的重要途徑；四、確定了對(duì)人民檢察院提出意見(jiàn)的處理方式，凸顯人民檢察院對(duì)生效賠償決定的法律監(jiān)督職能；五、規(guī)定了重新審理程序，細(xì)化了人民法院重新審理賠償案件的原則、方式、期限、處理意見(jiàn)，確立了重新審理賠償案件一般遵循賠償委員會(huì)審理程序的規(guī)則；六、規(guī)定了幾種程序事項(xiàng)的處理，對(duì)申訴審查、重新審理期間出現(xiàn)的應(yīng)當(dāng)中止、終結(jié)的情形進(jìn)行了列舉，明確了撤回申訴、撤回賠償申請(qǐng)的除特殊情形外不允許重復(fù)申訴、申請(qǐng)。

問(wèn)：制定《規(guī)定》遵循的指導(dǎo)原則是什么？

答：在《規(guī)定》起草過(guò)程中，我們主要堅(jiān)持以下幾項(xiàng)指導(dǎo)原則：一是嚴(yán)格遵循立法精神，立足于司法解釋的功能定位。《規(guī)定》嚴(yán)格按照《國(guó)家賠償法》等法律法規(guī)的精神進(jìn)行起草，確保司法解釋的內(nèi)容符合立法宗旨和目的。二是充分保障申訴權(quán)。國(guó)家賠償法修改前，賠償申訴一般理解為是一種憲法性的民主權(quán)利。這次制定司法解釋?zhuān)瑢⑸暝V權(quán)利的行使落到實(shí)處，暢通申訴渠道，保障權(quán)利行使，促使申訴問(wèn)題遵循法定渠道解決。三是規(guī)范賠償監(jiān)督程序，提高程序的正當(dāng)性、可操作性。司法解釋力求對(duì)監(jiān)督程序各個(gè)節(jié)點(diǎn)的問(wèn)題均明確加以規(guī)定，一方面對(duì)賠償請(qǐng)求人和賠償義務(wù)機(jī)關(guān)加以引導(dǎo)，一方面加強(qiáng)對(duì)司法行為的規(guī)范和約束。四是平衡依法糾錯(cuò)與維護(hù)賠償決定既判力之間的關(guān)系。司法解釋將原賠償決定實(shí)體上和程序上的嚴(yán)重錯(cuò)誤進(jìn)行列舉規(guī)定，符合條件的就應(yīng)決定重新審理，使監(jiān)督程序發(fā)揮依法糾錯(cuò)的功能。同時(shí)，為了維護(hù)生效賠償決定的穩(wěn)定性、權(quán)威性，司法解釋對(duì)申訴的次數(shù)等進(jìn)行了規(guī)定，將監(jiān)督程序限定為一種特殊的救濟(jì)程序。五是注意吸收各方面意見(jiàn)。注意聽(tīng)取國(guó)家賠償審判一線法官的意見(jiàn)，注意吸收相關(guān)部門(mén)和專(zhuān)家學(xué)者的意見(jiàn)，在充分溝通、討論的基礎(chǔ)上，努力做到兼收并蓄。

問(wèn)：《規(guī)定》在體例上有何特點(diǎn)？

答：《規(guī)定》在體例上既按照程序推進(jìn)的先后順序排列，又體現(xiàn)了既總又分的特點(diǎn)。首先總體規(guī)定了賠償監(jiān)督的提起主體、監(jiān)督對(duì)象、提起方式，即提起主體是賠償請(qǐng)求人、賠償義務(wù)機(jī)關(guān)，或者是人民法院、人民檢察院；監(jiān)督對(duì)象是賠償委員會(huì)的生效決定；提起方式是本院院長(zhǎng)決定或者上級(jí)人民法院指令重新審理或者決定直接審理、人民檢察院向同級(jí)人民法院賠償委員會(huì)提出重新審查意見(jiàn)。該規(guī)定以列舉方式明確了適用范圍，對(duì)《規(guī)定》全篇起到了提綱挈領(lǐng)的作用。之后分三種途徑規(guī)定了申訴審查程序、法院內(nèi)部監(jiān)督啟動(dòng)程序、檢察院監(jiān)督啟動(dòng)程序。當(dāng)然，對(duì)于實(shí)踐中案件數(shù)量最多的申訴案件規(guī)定的條款較多，涉及申訴的主體、申訴立案的條件及審查申訴的原則、方式、期限、處理意見(jiàn)等。最后是啟動(dòng)監(jiān)督程序后的處理程序，即申訴審查后可能駁回申訴或者重新審理，法院、檢察院?jiǎn)��?dòng)監(jiān)督程序進(jìn)入重新審理，以及重新審理程序，這是賠償監(jiān)督程序賦予申訴人再次爭(zhēng)取自身權(quán)利及法院、檢察院糾錯(cuò)功能的體現(xiàn)。

在程序的具體規(guī)定里又采用了先一般后特殊的原則，先規(guī)定通常情形下應(yīng)該的做法，再規(guī)定特殊情形下的做法，如申訴案件的受理一般情形下有三項(xiàng)條件，但同時(shí)規(guī)定了在四種特殊情形下申訴案件不予受理；又如一般情形下人民法院審理案件審限應(yīng)該連續(xù)計(jì)算，但特殊情形下應(yīng)當(dāng)中止或者終結(jié)審查或者審理。

問(wèn)：對(duì)于國(guó)家賠償監(jiān)督的定義與以往相關(guān)司法解釋相比有何不同？

答：國(guó)家賠償法是程序和實(shí)體合二為一的一部法律，在程序和實(shí)體上規(guī)定得并不十分具體和詳細(xì)。最高人民法院在實(shí)踐中不斷歸納問(wèn)題、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，相繼制定了一些司法解釋?zhuān)�如《最高人民法院關(guān)于人民法院賠償委員會(huì)審理國(guó)家賠償案件程序的規(guī)定》、《最高人民法院關(guān)于人民法院賠償委員會(huì)適用質(zhì)證程序?qū)徖韲?guó)家賠償案件的規(guī)定》、《最高人民法院關(guān)于審理民事、行政訴訟中司法賠償案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》、《最高人民法院 最高人民檢察院關(guān)于辦理刑事賠償案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》等。本司法解釋屬于審判工作中需要制定的規(guī)范，故采用“規(guī)定”的形式。《規(guī)定》之前并無(wú)國(guó)家賠償監(jiān)督的稱(chēng)謂，國(guó)家賠償法第三十條也沒(méi)有明確提出該稱(chēng)謂。國(guó)家賠償案件的特點(diǎn)是一決生效，即人民法院賠償委員會(huì)的賠償決定一經(jīng)作出送達(dá)后即生效。這與刑事、民事、行政三大訴訟法規(guī)定的兩審終審不同，但是，申訴審查后決定是否重新審理及法院、檢察院?jiǎn)��?dòng)的重新審理程序與三大訴訟的審判監(jiān)督程序相似。“國(guó)家賠償監(jiān)督程序”，就類(lèi)似于刑事、民事、行政訴訟法規(guī)定的“審判監(jiān)督程序”，是對(duì)賠償委員會(huì)決定依法進(jìn)行監(jiān)督的程序。

問(wèn)：《規(guī)定》如何保障賠償請(qǐng)求人和賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的申訴權(quán)？

答：賠償請(qǐng)求人和賠償義務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)生效決定不服提出申訴，是賠償監(jiān)督最重要的途徑，實(shí)踐中大部分案件都是通過(guò)此種形式進(jìn)入賠償監(jiān)督程序的�！兑�(guī)定》用較多的篇幅來(lái)充分保障賠償請(qǐng)求人、賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的申訴權(quán)利。例如，第三條規(guī)定了賠償請(qǐng)求人和賠償義務(wù)機(jī)關(guān)發(fā)生權(quán)利義務(wù)轉(zhuǎn)移時(shí)申訴主體的問(wèn)題。一般情況下，享有申訴權(quán)的主體是賠償請(qǐng)求人和賠償義務(wù)機(jī)關(guān)，《國(guó)家賠償法》并未規(guī)定在決定書(shū)確定的權(quán)利義務(wù)發(fā)生轉(zhuǎn)移的情形下，哪些主體有權(quán)申訴，本條對(duì)此予以了規(guī)定。第一款規(guī)定賠償請(qǐng)求人死亡或者終止的申訴主體，第二款規(guī)定賠償請(qǐng)求人死亡后有多名繼承人時(shí)的申訴主體，以及部分人行使或者放棄權(quán)利對(duì)其他人的效力，第三款規(guī)定賠償義務(wù)機(jī)關(guān)被撤銷(xiāo)或者職權(quán)變更的申訴主體。本條規(guī)定實(shí)際吸收了繼承法的相關(guān)規(guī)定，并從有利于賠償請(qǐng)求人的方面規(guī)定效力所及的范圍，最大限度保護(hù)了申訴權(quán)。又如第二十三條賠償監(jiān)督程序中止的情形，一般情況下，程序開(kāi)始后便應(yīng)當(dāng)連續(xù)進(jìn)行，但有時(shí)出現(xiàn)特殊情況導(dǎo)致程序不能或不宜進(jìn)行，需要暫時(shí)停止。這些特殊情形包括主體資格出現(xiàn)問(wèn)題，即申訴審查、申訴后重新審理階段出現(xiàn)的申訴人、被申訴人或者是通過(guò)法院內(nèi)部監(jiān)督程序、檢察院監(jiān)督程序啟動(dòng)重新審理時(shí)出現(xiàn)的原賠償請(qǐng)求人、原賠償義務(wù)機(jī)關(guān)死亡或者終止，尚未確定權(quán)利義務(wù)承繼者，這時(shí)需要等待這些主體的權(quán)利義務(wù)承繼者表態(tài)是否參加賠償監(jiān)督案件的審理，保障他們的繼承權(quán)、承繼權(quán)利及參與權(quán)。這些特殊情形還包括出現(xiàn)主體喪失行為能力的，法院、檢察院對(duì)宣告無(wú)罪的案件再審或者抗訴的，以及出現(xiàn)不可抗拒的事由致法定審限內(nèi)不能參加案件處理的。該條規(guī)定中止審查或者審理就是為了等待確定法定代理人、無(wú)罪案件的再審結(jié)果及不可抗拒的事由消失，保障不因這些原因使申訴人等缺失參與賠償監(jiān)督程序的權(quán)利。此外，第四條申訴代理人的范圍規(guī)定較廣，第十四條法院?jiǎn)��?dòng)賠償監(jiān)督程序、第十五條檢察院?jiǎn)��?dòng)賠償監(jiān)督程序是兼顧保障賠償請(qǐng)求人與賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的權(quán)利與糾錯(cuò)功能的規(guī)定。并且本《規(guī)定》沒(méi)有對(duì)申訴人的申訴期限進(jìn)行限制，也非常有利于申訴人充分行使申訴權(quán)。

問(wèn)：剛才介紹的都是保護(hù)申訴人權(quán)利或者延伸糾錯(cuò)功能的規(guī)定，那么《規(guī)定》是否存在對(duì)于權(quán)利行使的限制性規(guī)定？

答：任何權(quán)利的行使都是有限度的，都必須依法行使、正當(dāng)行使。本《規(guī)定》同其他司法解釋一樣，對(duì)申訴權(quán)也有一些限制性規(guī)定。如第七條規(guī)定的特殊情形，包括申訴被駁回后再次申訴的，對(duì)賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的相關(guān)賠償決定未按規(guī)定申請(qǐng)復(fù)議或者向賠償委員會(huì)申請(qǐng)作出賠償決定，在賠償義務(wù)機(jī)關(guān)、復(fù)議機(jī)關(guān)的相關(guān)決定生效后直接向人民法院賠償委員會(huì)申訴的，以及對(duì)最高人民法院賠償委員會(huì)作出的決定不服提出申訴的，法院不予受理。其中部分規(guī)定是由于賠償請(qǐng)求人放棄權(quán)利，使賠償案件之前未進(jìn)入人民法院賠償委員會(huì)審理程序中，之后賠償請(qǐng)求人又向上一級(jí)人民法院賠償委員會(huì)申訴的，不應(yīng)允許。這樣規(guī)定主要是考慮，一方面增強(qiáng)賠償請(qǐng)求人按照法律規(guī)定行使權(quán)利的意識(shí)，保證法律程序的嚴(yán)肅性，另一方面避免司法資源被過(guò)多占用。又如第二十四條、第二十五條，根據(jù)意思自治原則，申訴人可以在賠償委員會(huì)申訴審查或者重新審理期間撤回申訴，賠償請(qǐng)求人也可以在重新審理期間撤回賠償申請(qǐng)，但是賠償委員會(huì)應(yīng)當(dāng)依法審查并作出是否準(zhǔn)許的決定。之后是限制性條款，即賠償委員會(huì)準(zhǔn)許撤回申訴后，申訴人又重復(fù)申訴或賠償請(qǐng)求人又重復(fù)申請(qǐng)國(guó)家賠償?shù)模�不予受理。這樣規(guī)定也是考慮，一方面申訴權(quán)或者申請(qǐng)賠償?shù)臋?quán)利是國(guó)家賠償法賦予申訴人或者賠償請(qǐng)求人的程序性權(quán)利，申訴人或者賠償請(qǐng)求人有處分權(quán)，另一方面申訴權(quán)、賠償請(qǐng)求權(quán)不應(yīng)被濫用，如果允許申訴人撤回申訴后又申訴或者賠償請(qǐng)求人再次申請(qǐng)賠償，不僅會(huì)造成司法資源的浪費(fèi)，也會(huì)給對(duì)方造成訴累。

問(wèn)：怎樣有效發(fā)揮國(guó)家賠償監(jiān)督的功能，實(shí)踐中如何執(zhí)行《規(guī)定》？

答：國(guó)家賠償監(jiān)督實(shí)質(zhì)是指對(duì)賠償委員會(huì)生效決定的監(jiān)督，按照《國(guó)家賠償法》第三十條的規(guī)定，對(duì)賠償委員會(huì)決定有三種法定的監(jiān)督途徑：一是賠償請(qǐng)求人和賠償義務(wù)機(jī)關(guān)申訴，二是法院內(nèi)部監(jiān)督，三是檢察院監(jiān)督。這三種途徑互為補(bǔ)充，都能起到維護(hù)權(quán)利、糾正錯(cuò)誤的效果。一般說(shuō)來(lái)，賠償請(qǐng)求人和賠償義務(wù)機(jī)關(guān)申訴是最通常使用的監(jiān)督途徑，各級(jí)法院賠償委員會(huì)審理的大部分申訴案件也緣于此，所以規(guī)范此類(lèi)案件的審理程序是有效發(fā)揮國(guó)家賠償監(jiān)督功能的重點(diǎn)。對(duì)于賠償請(qǐng)求人、賠償義務(wù)機(jī)關(guān)提出申訴應(yīng)該遞交的材料、何種條件符合立案受理，賠償委員會(huì)在申訴審查階段的審查范圍、方式、期限、處理結(jié)果等，本《規(guī)定》都進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)范，讓申訴方和受案法院都清楚執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，便于申訴和審查，增加法律透明度。審理賠償申訴案件的是上一級(jí)人民法院賠償委員會(huì)，但申訴并不必然引起重新審理程序，需要審查后決定，如果決定重新審理，則適用賠償委員會(huì)審理程序的規(guī)定。這些明確規(guī)定使賠償委員會(huì)審理申訴案件有法可依。

法院內(nèi)部監(jiān)督和檢察院監(jiān)督這兩種國(guó)家賠償監(jiān)督途徑同樣起到維護(hù)權(quán)利和糾正錯(cuò)誤的作用。在人民法院依職權(quán)提起重新審理的規(guī)定中，啟動(dòng)重新審理程序的主體是人民法院，即作出生效決定的人民法院基于自我監(jiān)督而對(duì)案件重新審理，或者基于最高人民法院對(duì)地方各級(jí)人民法院審判工作的監(jiān)督職能，以及上級(jí)人民法院對(duì)下級(jí)人民法院審判工作的監(jiān)督職能而引起案件重新審理，這是法院主動(dòng)糾錯(cuò)引起的國(guó)家賠償監(jiān)督程序，更多體現(xiàn)的是法律的公開(kāi)、公平、公正。對(duì)人民檢察院提出意見(jiàn)的處理的規(guī)定是對(duì)外部監(jiān)督的回應(yīng)。人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其對(duì)賠償委員會(huì)生效決定提出意見(jiàn)必然引起重新審理程序的發(fā)生。這種監(jiān)督既可以通過(guò)檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)對(duì)賠償委員會(huì)生效決定發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤提出，也可以通過(guò)申訴人向檢察機(jī)關(guān)申訴實(shí)現(xiàn)。以上兩種國(guó)家賠償監(jiān)督形式必然引起重新審理程序。

實(shí)踐中，賠償委員會(huì)在審理三種監(jiān)督途徑的賠償案件時(shí)應(yīng)該按照不同規(guī)定嚴(yán)格執(zhí)行，區(qū)分申訴案件、法院內(nèi)部監(jiān)督案件、檢察院提出意見(jiàn)案件的審查、受理、決定是否重新審理及啟動(dòng)重新審理的主體、條件、范圍、處理意見(jiàn)等，正確掌握三類(lèi)案件的特點(diǎn)、處理依據(jù)、審理結(jié)果，將程序和實(shí)體有機(jī)結(jié)合，才能充分發(fā)揮國(guó)家賠償監(jiān)督維護(hù)權(quán)利、糾正錯(cuò)誤的國(guó)家賠償法立法本意和修法精神。

法制網(wǎng)北京4月20日訊

日期：2017-4-20 16:31:54 | 關(guān)閉 |  分享到：