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《人民法院落實〈保護司法人員依法履行法定職責(zé)的規(guī)定〉的實施辦法》的理解與適用
http://m.cehavas.com 2017-2-8 9:09:19 來源：中國法院網(wǎng)
為貫徹落實中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《保護司法人員依法履行法定職責(zé)規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），最高人民法院結(jié)合法院工作實際，在廣泛征求社會各界、各級法院和一線法官意見基礎(chǔ)上，研究制定了《人民法院落實〈保護司法人員依法履行法定職責(zé)的規(guī)定〉的實施辦法》（以下簡稱《辦法》），報經(jīng)中央同意后正式發(fā)布�，F(xiàn)就《辦法》總體思路和貫徹實施中需要注意的問題說明如下：
一、總體思路
《辦法》共二十四條，涉及免受干預(yù)、免責(zé)機制、救濟渠道、公正考核、安全保障、休假權(quán)利、薪酬保障等內(nèi)容，是對《規(guī)定》的細(xì)化和落實。總體起草思路是：
（一）堅持于法有據(jù)�！掇k法》以現(xiàn)行法律和《規(guī)定》為依據(jù)，適當(dāng)借鑒吸收了既往改革成果。由于立法未授權(quán)法官當(dāng)庭徑行判處擾亂法庭秩序罪，也未賦予司法警察在法院之外采取強制措施的權(quán)力，《辦法》對法庭秩序維護、法警執(zhí)法權(quán)限等相關(guān)內(nèi)容未作突破。對行為人構(gòu)成擾亂法庭秩序罪等犯罪的，《辦法》要求及時移送公安機關(guān)追究刑事責(zé)任；對發(fā)生在法院之外威脅、侵害法官權(quán)益的行為，《辦法》要求相關(guān)法院商請公安機關(guān)做好應(yīng)急處置工作，必要時采取保護措施。
（二）突出問題導(dǎo)向。近年來，針對法官、審判輔助人員及其近親屬的威脅、侮辱、騷擾和暴力侵害事件增多，凸顯了對司法人員履職保障的不足，主要體現(xiàn)在缺乏組織保障、硬件支撐、救濟渠道、協(xié)調(diào)機制等方面�！掇k法》針對上述突出問題，更加側(cè)重于設(shè)紅線、給政策、補短板，進一步健全完善司法人員履職保障機制。
（三）細(xì)化條文表述�！掇k法》結(jié)合中央司改辦負(fù)責(zé)同志對《規(guī)定》的解讀，對《規(guī)定》條文作了進一步細(xì)化。如《規(guī)定》首次在中央文件中明確“任何單位或者個人不得要求法官、檢察官從事超出法定職責(zé)范圍事務(wù)的要求”，但在征求意見過程中，各地法院普遍建議最高人民法院明確哪些屬于“超出法定職責(zé)范圍”的事務(wù)，經(jīng)廣泛征求意見，《辦法》第二條以列舉方式明確了超出法定職責(zé)范圍的事務(wù)。此外，考慮到《規(guī)定》多處出現(xiàn)“依照法律和相關(guān)規(guī)定”字樣，為強化針對性和操作性，指導(dǎo)下級法院嚴(yán)格執(zhí)行《規(guī)定》，《辦法》對相關(guān)違法行為可能涉及的罪名予以細(xì)化，如對“偷窺、偷拍、竊聽、散布法官或其近親屬隱私的行為人”，明確“構(gòu)成侵犯公民個人信息罪等”罪名的，依法追究刑事責(zé)任，強化條文的操作性。
（四）強化組織保障。征求意見過程中，各地普遍反映，《規(guī)定》印發(fā)后，法院內(nèi)部亟需有專門組織負(fù)責(zé)法官履職保障事宜，承擔(dān)具體工作的機構(gòu)亦應(yīng)當(dāng)明確。有法院提出，考慮到法官懲戒委員會只設(shè)在省一級，法官權(quán)益保障委員會設(shè)在高級法院層面即可，便于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關(guān)工作。經(jīng)認(rèn)真研究，我們認(rèn)為，法官權(quán)益保障事務(wù)涉及面廣、頭緒較多，不僅僅局限于法官懲戒工作，如果只設(shè)在高級法院，不利于提升效率、完善機制、應(yīng)急處置，因此，《辦法》提出各級法院均應(yīng)設(shè)立法官權(quán)益保障委員會，并明確了委員會組成人員及其職能，具體工作可由本院人事管理部門承擔(dān)。本級法院法官權(quán)益保障委員會對法官依法履職保障不力的，法官可以向上一級法院法官權(quán)益保障委員會提出控告。
（五）推進機制建設(shè)。為確保司法人員履職保障工作機制化、常態(tài)化，《辦法》著重健全以下幾項機制建設(shè)：第一，完善法官申請復(fù)核、復(fù)議、申訴和提出控告的機制。第二，明確對履職保障設(shè)施的建設(shè)和配備要求，如要求法官辦公區(qū)域與審判區(qū)域相對隔離、嚴(yán)格安檢標(biāo)準(zhǔn)、為法官配備錄音錄像設(shè)施和提供專門會見、接待場所。第三，強化庭審秩序和機關(guān)安全保障機制。區(qū)分不同場所、不同行為，規(guī)定了應(yīng)急處置措施。第四，在《規(guī)定》基礎(chǔ)上，進一步要求落實法官在薪酬保障、教育培訓(xùn)、心理疏導(dǎo)、醫(yī)療保障和休息休假方面的權(quán)利。
二、關(guān)于不得要求法官從事超出法定職責(zé)范圍的事務(wù)
《規(guī)定》第三條明確：“任何單位或者個人不得要求法官、檢察官從事超出法定職責(zé)范圍的事務(wù)。人民法院、人民檢察院有權(quán)拒絕任何單位或者個人安排法官、檢察官從事超出法定職責(zé)范圍事務(wù)的要求�！薄兑�(guī)定》發(fā)布后，仍有部分地方以紅頭文件、行政攤派等形式，要求法院派員協(xié)助交警執(zhí)勤、參與治安巡邏。少數(shù)地方法院仍安排法官從事衛(wèi)生環(huán)境整治等事務(wù)，并作為政績宣傳。上述現(xiàn)象均引起爭議，并在新聞媒體、社交網(wǎng)絡(luò)上造成不良影響。
綜合考慮各方意見和工作實際，《辦法》以列舉方式，將“招商引資、行政執(zhí)法、治安巡邏、交通疏導(dǎo)、衛(wèi)生整治、行風(fēng)評議等”界定為“超出法定職責(zé)范圍的事務(wù)”，要求各級法院不僅應(yīng)當(dāng)拒絕任何單位、個人安排法官從事上述事務(wù)的要求，也“不得以任何名義安排法官從事上述活動”。
征求意見過程中，有的部門建議將“征地拆遷”也列入“超出法定職責(zé)范圍的事務(wù)”，但按照相關(guān)法律和司法解釋，目前征地拆遷領(lǐng)域部分案件仍由人民法院負(fù)責(zé)裁決并組織執(zhí)行，因此，《辦法》未將征地拆遷工作完全排除于法定職責(zé)范圍之外，但嚴(yán)禁人民法院工作人員提前介入土地征收、房屋拆遷等具體行政管理活動，杜絕參加地方牽頭組織的各類“拆遷領(lǐng)導(dǎo)小組”“項目指揮部”等臨時機構(gòu)。
《辦法》印發(fā)實施后，各級法院應(yīng)當(dāng)主動向地方黨委匯報《規(guī)定》和《辦法》主要內(nèi)容，結(jié)合中辦、國辦近日印發(fā)的《黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)規(guī)定》，配合推進地方法治建設(shè)，樹立當(dāng)?shù)亓己梅ㄖ涡蜗�。對于文明城市�?chuàng)建、交通秩序維護等工作，人民法院應(yīng)當(dāng)通過依法公正審理相關(guān)案件、適時發(fā)布典型案例、完善以案說法機制等法定職責(zé)范圍內(nèi)的方式參與，以依法履職的實際成效，為地方提供誠信有序的市場環(huán)境、和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境、公平正義的法治環(huán)境和舒適美好的生活環(huán)境。
三、關(guān)于法官免受非法處理、處分的權(quán)利
《規(guī)定》以較大篇幅規(guī)定了將法官調(diào)離、免職、辭退以及作出降級、撤職處分的情形，并明確了法官承擔(dān)錯案責(zé)任的范圍。涉及錯案責(zé)任的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、追究范圍、承擔(dān)方式和懲戒程序等內(nèi)容，最高人民法院下一步將根據(jù)《關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》《關(guān)于建立法官、檢察官懲戒制度的意見（試行）》和《規(guī)定》，研究制定法官懲戒工作辦法�！掇k法》僅明確“法官履行法定職責(zé)的行為，非經(jīng)法官懲戒委員會聽證和審議，不受錯案責(zé)任追究�！�
為了體現(xiàn)對法官依法履職的保護，《辦法》從三個層面，規(guī)定了法官受到非法處理、處分時的救濟渠道和救濟方式。一是明確法官非因法定事由，非經(jīng)法定程序被調(diào)離、免職、辭退或者受到降級、撤職等處分的，其所在法院應(yīng)當(dāng)及時予以糾正，或者建議有關(guān)機關(guān)予以糾正。二是明確法官提出異議、申請復(fù)議和申訴的權(quán)利。法官對涉及本人的懲戒意見不服的，可以向作出審查意見的法官懲戒委員會提出異議；對涉及本人的處理、處分決定不服的，自收到處理、處分決定之日起三十日內(nèi)可以向作出決定的法院申請復(fù)議，并有權(quán)向上一級法院申訴。三是明確法官受到錯誤處理、處分后的救濟措施。對法官作出錯誤處理、處分決定的，在錯誤被糾正后，當(dāng)事法官所在法院應(yīng)當(dāng)及時恢復(fù)其職務(wù)、崗位、等級和薪酬待遇，積極為其恢復(fù)名譽、消除不良影響，視情對造成的經(jīng)濟損失給予賠償或者補償，并商請有關(guān)機關(guān)依法追究誣告陷害者或者濫用職權(quán)者的責(zé)任。
四、關(guān)于法官績效考核工作
隨著司法責(zé)任制改革的全面推開和深入推進，法官績效考核工作的重要性日漸凸顯。只有建立科學(xué)合理、符合規(guī)律、覆蓋全面的審判績效考核體系和工作機制，入額遴選和員額退出工作才能順利開展，定期晉升和擇優(yōu)選升才有科學(xué)依據(jù)，績效考核和獎金分配才會公平公正。《辦法》第八條、第十六條、第十九條從不同層面，圍繞績效考核和相關(guān)配套機制作出規(guī)定。
（一）健全完善法官考評委員會工作機制�！斗ü俜ā返谒氖藯l、第四十九條明確了法官考評委員會的設(shè)置、職責(zé)和組成。長期以來，由于績效考核工作未得到應(yīng)有重視，各級法院法官考評委員會未能充分發(fā)揮作用，有的法院甚至未設(shè)立法官考評委員會。
為夯實司法責(zé)任制改革的制度基礎(chǔ)，《關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》第二十一條明確：“各級人民法院應(yīng)當(dāng)成立法官考評委員會，建立法官業(yè)績評價體系和業(yè)績檔案�！薄掇k法》進一步要求各級法院健全完善法官考評委員會工作機制，由法官考評委員會組織、領(lǐng)導(dǎo)對法官的考核、評議工作。對法官審判績效的考核、評價，必須由法官考評委員會作出，考核結(jié)果應(yīng)當(dāng)公示。
為強化法官考評委員會的代表性和公信力，弱化績效考核中的“行政化”色彩，《辦法》明確，法官考評委員會成員除本院院長、相關(guān)院領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)部門負(fù)責(zé)人外，必須有若干法官代表，法官代表由全體法官推選產(chǎn)生。具體組織辦法和產(chǎn)生辦法，未來可由專門文件規(guī)定。
（二）建立科學(xué)合理的績效考核體系。我國幅員遼闊，地區(qū)差異大，不同地域、不同審級的法院情況各異，不可能用同一套法官績效考核體系涵蓋，因此，《辦法》提出，對法官績效“考核的指導(dǎo)意見由最高人民法院統(tǒng)一制定，各級人民法院結(jié)合轄區(qū)實際進一步細(xì)化，并報上一級人民法院備案”。最高人民法院已印發(fā)《法官、審判輔助人員績效考核及獎金分配指導(dǎo)意見（試行）》，對績效考核工作提出具體指導(dǎo)意見。
需要注意的是，傳統(tǒng)對法官的業(yè)績考評，容易陷入四個誤區(qū)：一是忽視工作實績，不注重明確標(biāo)準(zhǔn)、劃分檔次，導(dǎo)致內(nèi)部干多干少一個樣、干好干壞一個樣，影響辦案積極性；二是簡單按照辦案數(shù)量核算各個法院、庭室或法官的工作量，無法準(zhǔn)確界定各類案件的難易程度和實際工作投入，不能實現(xiàn)立案、刑事、民事、行政、審監(jiān)等不同部門之間工作量的科學(xué)比對；三是過于注重結(jié)案率、發(fā)改率、調(diào)解撤訴率等量化指標(biāo)考評，造成業(yè)績評價導(dǎo)向偏差；四是績效考核與法官等級、行政職務(wù)掛鉤，導(dǎo)致績效獎金核算存在科層制與行政化傾向。
實踐中，一些試點法院結(jié)合轄區(qū)實際，建立了法官業(yè)績檔案，通過科學(xué)測算和綜合加權(quán)，以案件權(quán)重、難度系數(shù)取代具體案件數(shù)，強化業(yè)績考評導(dǎo)向性，實現(xiàn)考核標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)化，得到廣大法官的認(rèn)同。綜合考慮試點經(jīng)驗，《辦法》第八條、第十六條進一步明確，對法官審判績效的考核辦法和評價標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)合理設(shè)置權(quán)重比例，注重審判工作實績，充分考慮地域、審級、專業(yè)、部門、崗位之間的差異，但不能超出法官的法定職責(zé)和職業(yè)倫理�？己私Y(jié)果和業(yè)績評價應(yīng)當(dāng)作為法官等級晉升、崗位調(diào)整和績效考核獎金分配的重要依據(jù)�？冃Э己霜劷鸬陌l(fā)放，應(yīng)當(dāng)遵循審判實績導(dǎo)向，堅持公開、公平、公正的原則，不得與法官等級、行政職級掛鉤，注重向一線人員傾斜。
（三）建立系統(tǒng)完備的法官工作飽和度測算機制。建立科學(xué)合理的法官績效考核體系，有利于推動法官辦好案、多辦案。但從權(quán)益保障上看，法官辦案亦有極限，并非多多益善。在績效考核過程中，應(yīng)當(dāng)綜合考慮法官工作量、輔助人員配置情況與辦案質(zhì)量、效率、效果之間的關(guān)系，一旦發(fā)現(xiàn)法官辦案負(fù)荷過重，可能影響到身心健康和辦案質(zhì)效，必須適時作出調(diào)整。因此，《辦法》第十九條要求，人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)審判規(guī)律和法院實際，合理測算法官工作飽和度，科學(xué)確定法官工作量，適時調(diào)整法官員額配置或者增補審判輔助人員，不得強制要求法官在法定工作日之外加班。
五、關(guān)于履職保障設(shè)施建設(shè)
總結(jié)實踐中法官、審判輔助人員權(quán)益受到侵害的教訓(xùn)，《辦法》就履職保障設(shè)施建設(shè)提出了明確要求：
（一）關(guān)于辦公區(qū)域與公共區(qū)域的隔離�！掇k法》要求各級人民法院的立案信訪、訴訟服務(wù)、審判區(qū)域應(yīng)當(dāng)與法官辦公區(qū)域相對隔離，并配備一鍵報警裝置，便于及時處置突發(fā)事件。有條件的法院，還應(yīng)當(dāng)設(shè)置法官專用通道。
（二）關(guān)于安檢設(shè)備和人員配備。從調(diào)研情況看，許多法院內(nèi)部安全保護標(biāo)準(zhǔn)要求未落到實處，主要表現(xiàn)為安檢設(shè)備不達標(biāo)，安檢人員不合格，安檢意識不夠強，一些基層法院特別是派出法庭雖然安裝了安檢設(shè)備，由于人員、經(jīng)費等原因，日常并不使用。《辦法》要求各級法院嚴(yán)格執(zhí)行《人民法院安全保衛(wèi)工作人員和裝備配置標(biāo)準(zhǔn)》和《人民法院司法警察不同執(zhí)勤崗位警用裝備配備標(biāo)準(zhǔn)》，普遍設(shè)立安全檢查崗，配備相應(yīng)安全設(shè)備，強化安檢人員責(zé)任意識、規(guī)范意識和操作水平。
（三）關(guān)于錄音電話和記錄設(shè)備。實踐中，一些具有干預(yù)、過問、威脅、侮辱等性質(zhì)的信息多是通過辦公電話傳遞。此外，法官、審判輔助人員會見、調(diào)解或參與執(zhí)行時，也可能遭遇當(dāng)事人的謾罵侮辱或暴力威脅�！掇k法》要求各級法院為法官、審判輔助人員配備具有錄音功能的辦公電話和具有錄像功能的執(zhí)法記錄儀等設(shè)備，及時記錄、存儲相關(guān)信息。
（四）關(guān)于專門會見、接待場所。除了審判法庭，法官、審判輔助人員有時基于工作需要，需要會見、接待當(dāng)事人及其代理人，但許多法院缺乏專門場所，會面只能在立案大廳、法院樓道或者辦公室進行，不利于保障辦案人員權(quán)益。《辦法》要求各級法院為法官、審判輔助人員提供配備錄音錄像設(shè)施的專門會見、接待場所。法官在審判法庭外會見、接待當(dāng)事人及其代理人的，可以要求在專門場所進行，并有權(quán)拒絕當(dāng)事人及其代理人單方面會見、接待的要求。
六、關(guān)于法官個人信息安全
實踐中，部分法院在推進司法公開平臺建設(shè)的同時，存在法官個人信息過度公開情況，法官的住宅電話等信息也被公開，給法官及其家人的日常生活帶來困擾。一些法院要求法官必須“24小時在線”，隨時接聽當(dāng)事人電話，但部分“騷擾”電話嚴(yán)重影響到法官日常開庭、辦公，此外，與當(dāng)事人單方通話也存在違反司法職業(yè)倫理之嫌。因此，《辦法》要求各級法院充分發(fā)揮訴訟服務(wù)中心、12368訴訟服務(wù)平臺和訴訟服務(wù)網(wǎng)站等平臺查詢信息、答復(fù)咨詢、聯(lián)系法官的作用，避免因信息過度公開影響法官的審判工作和日常生活。通過審判流程信息公開平臺對外公開法官姓名、照片、職務(wù)、等級、辦公電話和工作郵箱之外信息的，應(yīng)當(dāng)征得法官本人同意。
七、關(guān)于維護法官人身安全保障
加強法官的履職安全保護，是維護法律權(quán)威、厲行法治的必然要求，也是國際通行做法。實踐中，庭審秩序維護、機關(guān)安全保衛(wèi)、法官人身保護和各類應(yīng)急處置任務(wù)主要由司法警察、機關(guān)安全保衛(wèi)部門承擔(dān)，但是，一些暴力威脅、滋擾和侵害法官及其近親屬的行為發(fā)生在法院之外，最典型的就是北京昌平區(qū)法院馬彩云法官遇害事件。《辦法》起草過程中，有同志建議進一步拓展司法警察職能，尤其是在法官八小時以外安全保障問題上發(fā)揮更大作用。但是，按照相關(guān)法律和司法文件，司法警察僅在法院內(nèi)部具有執(zhí)法權(quán)，在法院外不具有執(zhí)法權(quán)。此外，司法警察人數(shù)較少，難以像公安機關(guān)那樣對社會面進行網(wǎng)格化布警和控制，指望司法警察貼身保護或及時出警，都不具備可行性。因此，在司法警察的執(zhí)法權(quán)限問題上，《辦法》未作突破性規(guī)定。
《規(guī)定》已經(jīng)明確公安機關(guān)保護司法人員依法履職的責(zé)任，要求公安機關(guān)接警后應(yīng)當(dāng)快速出警、果斷處置、堅決打擊。因此，人民法院應(yīng)當(dāng)積極配合當(dāng)?shù)攸h委，整合公安、綜治、網(wǎng)監(jiān)等多部門力量，推動建立黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下“信息互通、行動互聯(lián)、風(fēng)險共擔(dān)”的預(yù)警、應(yīng)急和聯(lián)動協(xié)作機制，有效維護法官人身安全。法官因依法履行法定職責(zé)，本人或其近親屬遭遇恐嚇威脅、滋事騷擾、跟蹤尾隨，或者人身、財產(chǎn)、住所受到侵害、毀損的，其所在人民法院應(yīng)當(dāng)商請公安機關(guān)依法處理，必要時先行派遣工作人員采取保護措施。
八、關(guān)于審判輔助人員的保護
審判輔助人員與法官同處審判一線，一體接受《規(guī)定》和《辦法》的保障�！掇k法》第二十一條規(guī)定：“對審判輔助人員依法履行法定職責(zé)的保護，參照適用本辦法�！� 與審判輔助人員依法履職保護相關(guān)的事務(wù)，由各級法院法官權(quán)益保障委員會統(tǒng)籌負(fù)責(zé)。各級法院應(yīng)當(dāng)針對審判輔助人員的職業(yè)特點，完善保障機制和考核辦法，確保履職保障范圍覆蓋全部一線辦案人員。
（作者單位：最高人民法院司改辦）
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