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最高人民法院賠償辦負責人就質(zhì)證程序規(guī)定答記者問

http://m.cehavas.com　 2013-12-26 13:12:46　 來源：人民法院報

“以人民群眾可見、可知、可信的方式實現(xiàn)公平正義”
——最高人民法院賠償辦負責人答記者問

    為了切實貫徹司法公開原則，保障賠償請求人和賠償義務(wù)機關(guān)平等參與、知情表達等項權(quán)利，推動人民法院賠償委員會適用質(zhì)證程序?qū)徖韲�家賠償案件工作的規(guī)范化、制度化，最高人民法院日前頒布了《關(guān)于人民法院賠償委員會適用質(zhì)證程序?qū)徖韲�家賠償案件的規(guī)定》（以下簡稱《質(zhì)證程序規(guī)定》）。最高人民法院賠償辦負責人為此回答了記者的提問。

    制定背景和主要內(nèi)容

    記者：本規(guī)定的制定背景和主要內(nèi)容是什么？

    負責人：2010年《中華人民共和國國家賠償法》完善了人民法院賠償委員會審理程序，增加了質(zhì)證作為書面審理的補充，確定了賠償請求人和賠償義務(wù)機關(guān)的舉證責任，賦予人民法院賠償委員會調(diào)查取證、聽取陳述申辯、進行質(zhì)證等法定職責，改變了以往國家賠償審理程序相對封閉，審理方式相對單一的特點。根據(jù)國家賠償法的修改，以本規(guī)定進一步細化質(zhì)證程序事項，明確相關(guān)證據(jù)規(guī)則，是國家賠償審判工作加大司法公開，提升司法公信力的關(guān)鍵舉措，有利于增強國家賠償程序的正當性和公開性，有利于最大限度地查明案件事實，有利于保障賠償請求人的知情權(quán)、參與權(quán)和表達權(quán)，確保人民法院在每一個國家賠償案件中，以人民群眾可見、可知、可信的方式實現(xiàn)公平正義。

    最高人民法院早在2002年就已將質(zhì)證作為國家賠償審判方式改革的切入點，在全國范圍內(nèi)進行推廣。2006年起，各級人民法院對疑難、復雜、爭議較大的國家賠償案件一律適用質(zhì)證程序?qū)徖�，取得了良好的法律效果和社會效果。當前，質(zhì)證程序成為各級人民法院賠償委員會審理國家賠償案件特別是非刑事司法賠償案件的主要方式，一些人民法院賠償委員會適用質(zhì)證程序?qū)徖韲�家賠償案件的比例已達100%。與此同時，不少人民法院反映，適用質(zhì)證程序?qū)徖韲�家賠償案件時，更多的困惑來自相關(guān)證據(jù)規(guī)則的不足。有鑒于此，為了貫徹落實國家賠償法的相關(guān)規(guī)定，依法規(guī)范人民法院賠償委員會適用質(zhì)證程序?qū)徖韲�家賠償案件，積極回應(yīng)人民群眾對司法公正公開的迫切期待，有必要出臺質(zhì)證程序及相關(guān)證據(jù)規(guī)則的司法解釋。

    本規(guī)定的調(diào)整對象是人民法院賠償委員會、參與質(zhì)證程序各方的行為以及各方之間的程序法律關(guān)系，其直接法律依據(jù)是國家賠償法第二十六條、第二十七條等條文，主要包括質(zhì)證的程序事項和相關(guān)證據(jù)規(guī)則的內(nèi)容：一是明確質(zhì)證程序的適用范圍，對侵權(quán)事實、損害后果及因果關(guān)系等有爭議，經(jīng)書面審理不能解決的國家賠償案件，適用質(zhì)證程序?qū)徖�。二是強調(diào)公開質(zhì)證原則，規(guī)定除涉及國家秘密、個人隱私或者法律另有規(guī)定的以外，質(zhì)證應(yīng)當公開進行。三是堅持法律面前人人平等，強調(diào)賠償請求人與賠償義務(wù)機關(guān)在質(zhì)證活動中的法律地位平等。四是規(guī)范質(zhì)證的程序事項，對組織質(zhì)證主體、參加質(zhì)證人員、質(zhì)證通知、質(zhì)證準備、質(zhì)證內(nèi)容、質(zhì)證順序、質(zhì)證記錄、延期質(zhì)證、質(zhì)證效力等作出規(guī)定。五是細化舉證責任分配內(nèi)容，堅持賠償請求人、賠償義務(wù)機關(guān)對其主張的有利于自己的事實負舉證責任的原則，并根據(jù)國家賠償案件的特殊情形規(guī)定賠償義務(wù)機關(guān)的特別舉證責任。六是確立舉證時限制度，對舉證期限、延期舉證以及逾期舉證的法律后果作出規(guī)定。七是堅持證據(jù)裁判規(guī)則，規(guī)定未經(jīng)質(zhì)證的證據(jù)不得作為認定案件事實的依據(jù)。

    指導思想

    記者：制定本規(guī)定遵循的指導思想是什么？

    負責人：在本規(guī)定起草過程中，我們主要堅持以下幾項指導思想：

    一是嚴格遵循立法精神。我們從質(zhì)證程序及其相關(guān)證據(jù)規(guī)則的基本目標和主要功能出發(fā)，立足于國家賠償法相關(guān)法律條文，加強與全國人大常委會法工委的溝通與交流，嚴格按照國家賠償法的立法原意及修法精神設(shè)計相應(yīng)條款，確保本規(guī)定內(nèi)容符合國家賠償法的立法目的和規(guī)范要求。

    二是強調(diào)權(quán)利救濟理念。我們從國家賠償法是憲法相關(guān)法、權(quán)利救濟法和國家責任法的定位出發(fā)，注重落實憲法尊重和保障人權(quán)的莊嚴承諾，強調(diào)權(quán)利救濟理念。在具體條款設(shè)計上，強調(diào)對處于弱勢地位的賠償請求人的權(quán)利保障，注重規(guī)范人民法院賠償委員會適用質(zhì)證程序?qū)徖韲�家賠償案件，突出對義務(wù)性規(guī)范和限制性條款的救濟設(shè)置，確保賠償請求人順暢行使權(quán)利，充分表達訴求。

    三是提升程序的正當性。我們積極貫徹國家賠償法第二十七條的規(guī)定及修法精神，在總結(jié)人民法院賠償委員會適用質(zhì)證程序?qū)徖韲�家賠償案件的工作經(jīng)驗基礎(chǔ)上，對質(zhì)證的程序事項作出統(tǒng)一規(guī)范。強化賠償請求人、賠償義務(wù)機關(guān)和其他質(zhì)證參加人參與程序的要求，其目的在于擴大國家賠償審理程序的參與度，提升國家賠償審理程序的正當性。

    四是注重吸收各方面意見。在本規(guī)定起草過程中，我們注重聽取、征求各方面意見。其中，包括聽取各級人民法院國家賠償業(yè)務(wù)部門的意見和建議，聽取來自專家學者的意見和建議，征求了全國人大常委會法工委及其他中央國家機關(guān)有關(guān)部門的意見和建議。兼收并蓄，數(shù)易其稿，對本規(guī)定進行了充分的論證，確保內(nèi)容準確、妥當并符合實際工作需要。

    五是規(guī)范人民法院國家賠償工作。我們著眼于人民法院國家賠償工作科學發(fā)展的需要，注重對各級人民法院賠償委員會適用質(zhì)證程序?qū)徖韲�家賠償案件的程序和具體工作加以統(tǒng)一、規(guī)范，以期提高人民法院國家賠償工作水平，更好地保障賠償請求人的合法權(quán)益。

    適用范圍

    記者：本規(guī)定在適用范圍上有何特點，書面審理與質(zhì)證審理，以及質(zhì)證與聽證之間的關(guān)系如何？

    負責人：本規(guī)定總結(jié)實踐經(jīng)驗，在國家賠償法第二十七條和《最高人民法院關(guān)于人民法院賠償委員會審理國家賠償案件程序的規(guī)定》第十四條規(guī)定的基礎(chǔ)上，對質(zhì)證程序適用范圍作出進一步明確。

    第一，關(guān)于書面審理與質(zhì)證審理。在司法實踐中，質(zhì)證已成為人民法院賠償委員會審理國家賠償案件特別是非刑事司法賠償案件的主要審理方式，司法實踐的有益經(jīng)驗應(yīng)予肯定。本規(guī)定明確對侵權(quán)事實、損害后果及因果關(guān)系等有爭議，經(jīng)書面審理不能解決的國家賠償案件，人民法院賠償委員會可以適用質(zhì)證程序?qū)徖�，從而確定了書面審理方式和質(zhì)證審理方式之間的適用關(guān)系。對于事實沒有爭議、只涉及法律適用的可采用書面審理方式；對于事實有爭議的原則上均應(yīng)當采用質(zhì)證審理方式。

    第二，關(guān)于質(zhì)證與聽證。2010年《中華人民共和國國家賠償法》規(guī)定質(zhì)證以前，各級人民法院積累了不少相關(guān)經(jīng)驗，一些高級人民法院還發(fā)布了在轄區(qū)內(nèi)試行質(zhì)證的規(guī)范性文件，但當時將質(zhì)證統(tǒng)稱為聽證。2010年國家賠償法修改施行后，最高人民法院通過制定《最高人民法院關(guān)于人民法院賠償委員會審理國家賠償案件程序的規(guī)定》、《最高人民法院關(guān)于人民法院辦理自賠案件程序的規(guī)定》和本規(guī)定，正式區(qū)分了質(zhì)證與聽證。本規(guī)定中，質(zhì)證程序的適用前提是人民法院賠償委員會居中審理國家賠償案件，質(zhì)證雙方是賠償請求人和賠償義務(wù)機關(guān)。聽證程序的適用前提是賠償義務(wù)機關(guān)辦理自賠案件，必要時可以組織賠償請求人、原案件承辦人以及其他相關(guān)人員進行聽證。

    質(zhì)證程序的透明度和正當性

    記者：本規(guī)定在提升質(zhì)證程序的透明度與正當性方面有哪些原則性規(guī)定？

    負責人：質(zhì)證制度體現(xiàn)了司法公開公正的要求，有利于澄清事實和化解糾紛，有利于規(guī)范司法裁量權(quán)，有利于增強賠償決定的可接受度，確保正義以看得見的方式實現(xiàn)。為提升質(zhì)證程序的透明度與正當性，本規(guī)定主要從以下方面作出了規(guī)定：

    第一，關(guān)于公開質(zhì)證。本規(guī)定明確質(zhì)證以公開為原則，除涉及國家秘密、個人隱私或者法律另有規(guī)定的以外，質(zhì)證應(yīng)當公開進行。三大訴訟法均根據(jù)憲法規(guī)定了公開審理原則，國家賠償審判亦屬于人民法院主持進行的審判活動，應(yīng)按照憲法要求確立公開質(zhì)證的原則，通過司法公開促進司法公正，實現(xiàn)國家賠償法保障人權(quán)、規(guī)制公權(quán)的宗旨。本規(guī)定還根據(jù)國家賠償案件的特點，規(guī)定了可以不公開質(zhì)證的情形，適用條件是一方提出，對方同意，人民法院賠償委員會審查決定不予公開質(zhì)證，體現(xiàn)了一定程度的意思自治。

    第二，關(guān)于質(zhì)證雙方的平等法律地位。在國家賠償司法實踐中，一些賠償義務(wù)機關(guān)對于與賠償請求人進行質(zhì)證，仍存有不正確的認識。為此，本規(guī)定重申法律面前人人平等的憲法原則，對賠償請求人與賠償義務(wù)機關(guān)在質(zhì)證活動中的平等法律地位作了宣示性規(guī)定，規(guī)定賠償請求人與賠償義務(wù)機關(guān)有權(quán)委托代理人，提出回避申請，提供證據(jù)，申請查閱、復制本案質(zhì)證材料，進行陳述、質(zhì)詢、申辯，并應(yīng)當依法行使質(zhì)證權(quán)利，遵守質(zhì)證秩序。

    第三，關(guān)于拒不參加質(zhì)證的法律后果。為最大程度地尋求救濟賠償請求人權(quán)利和維護納稅人權(quán)利之間的平衡點，實現(xiàn)國家賠償?shù)膶嵸|(zhì)正義，司法解釋明確規(guī)定賠償請求人、賠償義務(wù)機關(guān)經(jīng)通知無正當理由拒不參加質(zhì)證或者未經(jīng)許可中途退出質(zhì)證的，視為放棄質(zhì)證，人民法院賠償委員會可以綜合全案情況和對方意見認定案件事實。本規(guī)定在拒不參加質(zhì)證的法律后果上有別于民事訴訟和行政訴訟中的相關(guān)做法，對賠償請求人與賠償義務(wù)機關(guān)一律規(guī)定了類似于缺席判決的效果，做到既能督促賠償請求人、賠償義務(wù)機關(guān)參加質(zhì)證，又能實現(xiàn)國家賠償法救濟私權(quán)和規(guī)制公權(quán)的宗旨。

    質(zhì)證程序具體規(guī)定

    記者：本規(guī)定在規(guī)范人民法院賠償委員會適用質(zhì)證程序?qū)徖韲�家賠償案件、提高工作要求等方面有何具體規(guī)定？

    負責人：本規(guī)定總結(jié)人民法院賠償委員會適用質(zhì)證程序?qū)徖韲�家賠償案件的實踐經(jīng)驗，對組織質(zhì)證主體、參加質(zhì)證人員、質(zhì)證通知、質(zhì)證準備、質(zhì)證順序、質(zhì)證記錄、延期質(zhì)證等作出了規(guī)定。

    第一，關(guān)于組織質(zhì)證主體和參加質(zhì)證人員。本規(guī)定根據(jù)司法實踐的情況要求人民法院賠償委員會應(yīng)當指定審判員組織質(zhì)證，對于組織質(zhì)證的審判員人數(shù)以及是否采取合議庭形式未作限定，具體視各級人民法院賠償委員會人員配備以及案件情況而定。根據(jù)本規(guī)定，質(zhì)證雙方為賠償請求人和賠償義務(wù)機關(guān)，其他質(zhì)證參與人包括復議機關(guān)、證人、鑒定人、勘驗人等。對于復議機關(guān)，我們認為其作為賠償義務(wù)機關(guān)的上級機關(guān)，是國家賠償審理前置程序中的裁決者，對其作出復議決定的事實和法律依據(jù)負有說明責任，故規(guī)定人民法院賠償委員會在必要時，可以通知復議機關(guān)參加質(zhì)證。

    第二，關(guān)于質(zhì)證的程序事項。我們充分借鑒了三大訴訟的立法成果，結(jié)合國家賠償司法實踐，對質(zhì)證的程序事項作出了規(guī)定，使質(zhì)證程序更符合人民法院審判和國家賠償工作的司法規(guī)律。首先，關(guān)于質(zhì)證通知。本規(guī)定明確人民法院賠償委員會在質(zhì)證三日前通知賠償請求人、賠償義務(wù)機關(guān)和其他質(zhì)證參加人，決定公開質(zhì)證的，應(yīng)當在質(zhì)證三日前予以公告。在一些國家賠償案件的審理中，需要通過質(zhì)證向賠償義務(wù)機關(guān)作出原職權(quán)行為的工作人員或者其他利害關(guān)系人了解情況，查清案件事實，為此，我們作出了必要時可以通知上述人員參加質(zhì)證的規(guī)定。其次，關(guān)于質(zhì)證準備、質(zhì)證順序、延期質(zhì)證。質(zhì)證程序類似于訴訟法上的庭審程序。我們參照三大訴訟法，對質(zhì)證準備、質(zhì)證內(nèi)容、質(zhì)證順序、延期質(zhì)證作出了規(guī)定。在質(zhì)證順序的規(guī)定上，鑒于實踐中存在不同案件的質(zhì)證參加人訴訟能力差距較大，審理的繁簡難易程度差距較大，是否可以在質(zhì)證程序中進行調(diào)解亦有不同，應(yīng)根據(jù)案件具體情況靈活掌握質(zhì)證活動的環(huán)節(jié)，我們對質(zhì)證的一般順序作出規(guī)定，但未作強制性要求。在延期質(zhì)證的規(guī)定上，為保證質(zhì)證活動的正常進行，我們對可以延期質(zhì)證的事由加以適度限定，例如，明確規(guī)定賠償請求人、賠償義務(wù)機關(guān)不能參加質(zhì)證而延期質(zhì)證的，必須是因為不可抗拒的事由；賠償請求人、賠償義務(wù)機關(guān)臨時提出回避申請而延期質(zhì)證的，必須具備是否回避的決定不能在短時間內(nèi)作出的前提條件。

    第三，關(guān)于質(zhì)證活動的記錄。本規(guī)定要求書記員應(yīng)當將質(zhì)證的全部活動記入筆錄，質(zhì)證筆錄由賠償請求人、賠償義務(wù)機關(guān)和其他質(zhì)證參與人核對無誤或者補正后簽名或者蓋章。我們還根據(jù)人民法院審判實踐的經(jīng)驗，規(guī)定審判員和書記員簽名的前提為賠償請求人、賠償義務(wù)機關(guān)和其他質(zhì)證參與人拒絕簽名或者蓋章。與此同時，本規(guī)定還對質(zhì)證活動的錄音錄像作出了規(guī)定，要求具備條件的人民法院對質(zhì)證活動進行全程同步錄音錄像。

    證據(jù)規(guī)則具體規(guī)定

    記者：本規(guī)定對與質(zhì)證程序相關(guān)的證據(jù)規(guī)則做了哪些具體規(guī)定？

    負責人：為指導各級人民法院賠償委員會更好地適用質(zhì)證程序?qū)徖韲�家賠償案件，同時為將來制定專門的國家賠償證據(jù)規(guī)則做循序漸進的探索，本規(guī)定在國家賠償法第二十六條規(guī)定的基礎(chǔ)上，對與質(zhì)證程序相關(guān)的證據(jù)規(guī)則作出了規(guī)定。鑒于賠償請求人與賠償義務(wù)機關(guān)舉證能力較為懸殊，為保證雙方在國家賠償程序中的實質(zhì)平等，我們在舉證責任分配、人民法院賠償委員會調(diào)查取證、妨礙舉證的推定等方面，規(guī)定了符合國家賠償工作實際的證據(jù)規(guī)則，以貫徹落實國家賠償法第一條規(guī)定“保障公民、法人和其他組織享有依法取得國家賠償?shù)臋?quán)利，促進國家機關(guān)依法行使職權(quán)”的宗旨。

    第一，關(guān)于舉證責任的分配。本規(guī)定側(cè)重于從結(jié)果意義規(guī)定舉證責任，將不同法律要件事實的舉證不能的不利后果在賠償請求人、賠償義務(wù)機關(guān)之間進行分配。首先，規(guī)定舉證責任分配的一般原則是賠償請求人、賠償義務(wù)機關(guān)對其主張的有利于自己的事實負舉證責任。其次，規(guī)定舉證責任分配的特殊規(guī)則，賠償義務(wù)機關(guān)在特殊情形下應(yīng)對合法性、過錯、因果關(guān)系等法律要件事實負舉證責任。此外，還強調(diào)賠償義務(wù)機關(guān)對其提出的抗辯事由負有舉證責任。

    第二，關(guān)于舉證時限。本規(guī)定確立了舉證時限制度，針對國家賠償司法實踐中存在證據(jù)隨時提出，影響質(zhì)證乃至審理活動正常進行的現(xiàn)象，對舉證期限、延期舉證以及逾期舉證的法律后果作出了規(guī)定。

    第三，關(guān)于證據(jù)裁判原則。未經(jīng)質(zhì)證的證據(jù)不能作為認定案件事實的依據(jù)，是三大訴訟都遵循的證據(jù)裁判原則，這也是人民法院居中裁判一切案件的基本準則。我們認為，國家賠償法第二十七條規(guī)定了人民法院賠償委員會可以進行質(zhì)證，該規(guī)定屬于授權(quán)性規(guī)定，涵括了人民法院賠償委員會決定是否進行質(zhì)證和如何確定質(zhì)證效果的授權(quán)；如不規(guī)定未經(jīng)質(zhì)證的證據(jù)不能作為認定案件事實的依據(jù)，則不能體現(xiàn)法律的正當程序，也不能有效規(guī)范拒不參加質(zhì)證的行為。為此，我們在本規(guī)定明確，適用質(zhì)證程序?qū)徖韲�家賠償案件，原則上只有經(jīng)過質(zhì)證的證據(jù)才能作為認定案件事實的依據(jù)。

    此外，本規(guī)定還根據(jù)國家賠償案件的特點，對與質(zhì)證程序相關(guān)的人民法院賠償委員會調(diào)查取證、證據(jù)交換、自認、免證事實、妨礙舉證的推定、認證原則等進行了規(guī)范。

日期：2013-12-26 13:12:46 | 關(guān)閉 |  分享到：