第二章 PPP項目合同主體
PPP項目合同是政府與社會資本之間的合作協(xié)議。合同一方為政府或其授權(quán)機(jī)構(gòu)，另一方為社會資本方。社會資本方可以是企業(yè)、組織或根據(jù)項目需要而成立的特殊目的公司。
第一節(jié) PPP項目合同的政府主體
一、政府主體
示范條例
政府主體（甲方），某市（縣、區(qū)）人民政府授權(quán)____管理部門（或其他組織或機(jī)構(gòu)）作為政府代表與社會資本簽約。政府方負(fù)責(zé)項目的協(xié)調(diào)工作，并監(jiān)督本項目的實施。
條款解析
PPP項目合同簽約的政府方一般為市（縣、區(qū)）級以上的人民政府或其授權(quán)的機(jī)構(gòu)�！痘A(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第九條規(guī)定，市（縣）級以上人民政府有關(guān)行業(yè)主管部門或政府授權(quán)部門（以下簡稱項目提出部門）可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求，以及有關(guān)法人和其他組織提出的特許經(jīng)營項目建議等，提出特許經(jīng)營項目實施方案。《財政部PPP模式操作指南》第十條規(guī)定：“政府或其指定的有關(guān)職部門或事業(yè)單位可作為項目實施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)項目準(zhǔn)備、采購、監(jiān)管和移交等工作�！表椖康膶嵤C(jī)構(gòu)通常是地方政府的某一行業(yè)主管部門，在項目合同中經(jīng)本級政府授權(quán)，代表政府簽訂項目合同。如北京地鐵4號線項目的政府簽約方為北京市交通委�！稄埣医鐥罴蚁鬯幚韽SBOT項目特許經(jīng)營協(xié)議》由張家界市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局代表市政府與張家界首創(chuàng)水務(wù)有限責(zé)任公司簽約。
◆政府主體的特征
政府在PPP項目合同中具有雙重職責(zé)。首先，作為公共事務(wù)的管理者，政府在項目合同中承擔(dān)監(jiān)督PPP項目履行的責(zé)任。其次，作為公共產(chǎn)品或服務(wù)的購買者或者購買者的代理人），政府有義務(wù)協(xié)助社會資本（項目公司）履行項目合同，并負(fù)有支付義務(wù)。
◆合同中的政府主體條款
PPP項目合同中政府主體的條款一般包括：
(1)政府主體資格的介紹，包括政府主體的名稱、住所、法定代表人等基本情況由代理人簽約的，還應(yīng)注明委托代理人的情況。例如，《紅河州瀘西至彌勒高速公路PPP項目合同》約定，甲方為紅河哈尼族彝族自治州人民政府，法定代表人為____，住所地為云南省蒙自市文瀾鎮(zhèn)天馬路××號。
(2)政府主體出現(xiàn)機(jī)構(gòu)調(diào)整時的延續(xù)或承繼方式。如果政府機(jī)構(gòu)改革或調(diào)整，政府機(jī)構(gòu)可能合并或被撤銷。這種情況下，合并的新機(jī)構(gòu)或繼承原機(jī)構(gòu)職責(zé)的政府部門應(yīng)承擔(dān)項目合同的履行責(zé)任。新機(jī)構(gòu)應(yīng)與項目公司簽訂項目合同，延續(xù)或承繼原機(jī)構(gòu)的權(quán)利和義務(wù)。這種承繼屬于合同法規(guī)定的合同主體變更，應(yīng)按照合同的約定或合同法的規(guī)定辦理主體變更的手續(xù)。
二、政府主體的權(quán)利和義務(wù)
示范條款
甲方的權(quán)利和義務(wù)
1．授予乙方特許經(jīng)營權(quán)；
2．根據(jù)本協(xié)議的規(guī)定按時向乙方支付____服務(wù)費(fèi)；
3．在特許經(jīng)營期內(nèi)，協(xié)助乙方辦理有關(guān)政府部門要求的各種與本項目有關(guān)的批準(zhǔn)和保持批準(zhǔn)有效；
4.對乙方____特許經(jīng)營過程實施監(jiān)管，包括產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量、項目經(jīng)營狀況和安全狀況和安全防范措施，以及協(xié)助相關(guān)部門核算和監(jiān)控企業(yè)成本等；
5.甲方本著尊重社會公眾的知情權(quán)、鼓勵公眾參與監(jiān)督的原則，有權(quán)及時受理公眾對乙方的投訴，并進(jìn)行核實處理；
6.遇緊急情況，在可能嚴(yán)重影響公共利益的情況下，可依法對乙方進(jìn)行臨時接管。
條款解析
一般而言，政府主體有權(quán)按照法律的規(guī)定，行使政府監(jiān)管的權(quán)力以及項目合同約定的權(quán)利。但政府也負(fù)有履行項目合同，及時提供項目配套條件、項目審批協(xié)調(diào)支持、維護(hù)市場秩序等義務(wù)。
不同模式和領(lǐng)域的PPP項目，政府享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)也會有所差異。在公共交通項目合同中，政府作為合同甲方的權(quán)利和義務(wù)包括：(1)在特許經(jīng)營期間，甲方應(yīng)按照國家和項目所在地的政策法規(guī)等嚴(yán)格履行行政監(jiān)督、行政執(zhí)法、路政管理以及對項目沿線經(jīng)營開發(fā)的行業(yè)管理職責(zé)；(2)甲方應(yīng)協(xié)助乙方做好項目前期工作，協(xié)助乙方辦理項目核準(zhǔn)手續(xù)和土地報批手續(xù)，以使其獲得履行本協(xié)議所需的各種批文；(3)甲方應(yīng)在其權(quán)限和管理范圍內(nèi)協(xié)助乙方獲得進(jìn)行項目設(shè)計、建設(shè)、運(yùn)營、養(yǎng)護(hù)及管理所必需的審批文件；(4)甲方負(fù)責(zé)運(yùn)營和養(yǎng)護(hù)連接項目的道路和其他基礎(chǔ)設(shè)施，以保證通往項目的交通高效和安全；(5)由于法律、法規(guī)、政策的變化導(dǎo)致本項目無法繼續(xù)履行的，甲方將按照本協(xié)議的約定，對乙方進(jìn)行合理的補(bǔ)償；(6)甲方不應(yīng)干預(yù)項目的正常實施，除非此種干預(yù)是為保護(hù)公共利益及安全所必需，或是由法律、法規(guī)所賦予的權(quán)利。
在市政供熱PPP項目合同中，政府作為甲方的權(quán)利包括：(1)對乙方實施特許經(jīng)營的行為實施監(jiān)管；(2)受理用戶對乙方的供熱投訴；(3)根據(jù)本協(xié)議約定對乙方違規(guī)行為進(jìn)行處罰；(4)對乙方的供熱五年規(guī)劃和年度投資計劃提出意見和建議，并監(jiān)督實施；監(jiān)督抽查乙方供熱、安全運(yùn)營和服務(wù)的質(zhì)量，定期組織專家進(jìn)行中期評估（評估方法和標(biāo)準(zhǔn)見附件）；(5)會同價格主管部門制定和調(diào)整、監(jiān)管供熱價格；(6)核查乙方的特許經(jīng)營報告、財務(wù)報告；(7)甲方享有緊急處置權(quán)；(8)甲方對乙方在冬季供熱期間拒絕供熱或不能保證供熱質(zhì)量，且直接影響到居民正常采暖，給社會造成惡劣影響的行為，可以采取臨時應(yīng)急接管措施；(9)法律規(guī)定的其他監(jiān)管權(quán)利。政府作為甲方的義務(wù)包括：(1)在本協(xié)議生效后辦理交付乙方特許經(jīng)營的手續(xù)；(2)維護(hù)特許經(jīng)營權(quán)的完整、專營和獨(dú)占性；維護(hù)特許經(jīng)營范圍內(nèi)城鎮(zhèn)供熱市場秩序；(3)為乙方的特許經(jīng)營提供必需的政策支持；(4)法律及本協(xié)議規(guī)定的其他義務(wù)。
第二節(jié) PPP項目合同的社會資本主體
一、社會資本主體
一示范條款
社會資本主體（乙方）
乙方系按照中華人民共和國法律依法府通過競爭程序，依法選定的本PPP項目甲方共同出資設(shè)立項目公司，具體組織實施本項目。
§條款解析
社會資本是指政府通過競爭方式選擇的PPP項目投資者。它在PPP項目合同 中承擔(dān)項目的融資、設(shè)計、建設(shè)、運(yùn)營和移交的責(zé)任。在實踐中，政府可能直接與社會資本簽訂項目合同，由社會資本直接承擔(dān)以上的任務(wù)，也可能按照招投標(biāo)和項目談判的要求由社會資本單獨(dú)組建項目公司或由雙方共同組建項目公司。當(dāng)項目公司成立后，由項目公司與政府或政府委托的項目實施機(jī)構(gòu)重新簽訂PPP項目合同，
或簽署關(guān)于承繼項目合同的補(bǔ)充合同。
在起草和審核項目合同時，應(yīng)注意以下問題：
1．社會資本主體的范圍
社會資本主體一般包括法人或其他組織，但其范圍也會受到有關(guān)法律、法規(guī)和政府文件的限制。《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第十七條規(guī)定，實施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)公平擇優(yōu)選擇具有相應(yīng)管理經(jīng)驗、專業(yè)能力、融資實力以及信用狀況良好的法人或者其他組織作為特許經(jīng)營者。
2．社會資本是政府通過競爭方式依法選擇的法人或其他組織
《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第三條規(guī)定，基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營，是指政府采用競爭方式依法授權(quán)中華人民共和國境內(nèi)外的法人或者其他組織，通過協(xié)議明確權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險分擔(dān)，約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運(yùn)營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)。根據(jù)財政部《PPP項目采購管理辦法》的規(guī)定，競爭方式包括公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判和單一來源采購等。因此，以競爭的方式選擇社會資本是PPP項目的必經(jīng)程序。如果缺少了此程序，PPP項目合同可能存在效力風(fēng)險。
3．公民及公民之間的合伙組織不能作為社會資本
《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》明確規(guī)定社會資本為法人和其他組織。《財政部PPP項目合同指南》進(jìn)一步明確規(guī)定，社會資本是指依法設(shè)立且有效存續(xù)的具有法人資格的企業(yè)，包括民營企業(yè)、國有企業(yè)、外國企業(yè)和外商投資企業(yè)。
4．對社會資本的特別要求
除法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件對社會資本的限制外，政府的招標(biāo)文件中也可能對社會資本提出具體的要求。如公司的規(guī)模、投資能力、工程項目的資質(zhì)、銀行信
用等�！豆讽椖空袠�(biāo)文件范本》對投資人的資格條款設(shè)定提出如下建議： 本次招標(biāo)要求投標(biāo)人具備的資格條件包括：
(1)在中國境內(nèi)／境外依法注冊的企業(yè)法人，且合法存續(xù)，沒有處于被吊銷營業(yè)執(zhí)照、責(zé)令關(guān)閉或者被撤銷等不良狀態(tài)。
(2)注冊資本——億元人民幣以上（或等值貨幣，匯率以招標(biāo)公告發(fā)布之日中國銀行外匯牌價中賣出價為準(zhǔn)，下同），總資產(chǎn)____億元人民幣以上（或等價值貨幣），凈資產(chǎn)——億元人民幣以上（或等價值貨幣）。
(3)最近連續(xù)三年每年均為盈利，且年度財務(wù)報告應(yīng)當(dāng)經(jīng)具有法定資格的中介機(jī)構(gòu)審計；財務(wù)狀況良好，上年末資產(chǎn)負(fù)債率小于____%，近三年經(jīng)營性現(xiàn)金凈流量均為正值，沒有處于財產(chǎn)被接管、凍結(jié)、破產(chǎn)或其他不良狀態(tài)，無重大不良資產(chǎn)或不良投資項目。
(4)具有不低于項目投資估算的投融資能力，其中凈資產(chǎn)不低于項目投資估算的____%。
(5)商業(yè)信譽(yù)良好，在經(jīng)濟(jì)活動中無重大違法違規(guī)行為，近三年內(nèi)財務(wù)會計資料無虛假記載，銀行和稅務(wù)信用評價系統(tǒng)或企業(yè)信用系統(tǒng)中無不良記錄，未被省級及以上交通運(yùn)輸主管部門取消項目所在地的投標(biāo)資格或禁止進(jìn)入該區(qū)域公路建設(shè)市場。
在實踐中，項目投標(biāo)文件通常會對投標(biāo)人作出如上限制。政府招標(biāo)文件對投際人的要求實際上大大縮小了PPP項目社會資本主體的范圍。
5．對政府融資平臺公司的限制
本級人民政府下屬的政府融資平臺公司及其控股的其他國有企業(yè)（上市公司除外）不得作為社會資本參與本級政府轄區(qū)內(nèi)的PPP項目�！敦斦縋PP項目合同指南》對此作出了明確規(guī)定。地方政府的融資平臺是地方政府設(shè)立的，對外代表地方政府融資，地方國有企業(yè)及其控股企業(yè)也是地方政府出資設(shè)立的。如果上述機(jī)構(gòu)或組織參與本地PPP項目的投資，實際上是地方政府用財政資金投資本地項目，與PPP項目吸引民間資金的初衷不符，也會增加地方政府拘債務(wù)。
6．地方國有企業(yè)和國有控股企業(yè)不能作為社會資本
《財政部PPP模式操作指南》第二條明確規(guī)定，地方的國有控股企業(yè)不能作為 社會資本參與本地的PPP項目。在執(zhí)行該規(guī)定時，應(yīng)對國有控股企業(yè)作出合理的界定。根據(jù)《國家統(tǒng)計局關(guān)于對國有公司企業(yè)認(rèn)定意見的函》(2003年4月18日國統(tǒng)函【2003】44號）的規(guī)定，狹義的國有企業(yè)為純國有企業(yè)，包括國有獨(dú)資企業(yè)、國有獨(dú)資公司和國有聯(lián)營企業(yè)。國有控股企業(yè)，分為國有絕對控股企業(yè)和國有相對控股企業(yè)。國有絕對控股企業(yè)是指在企業(yè)的全部資本中，國有資本（股本）所占比例超過50%的企業(yè)。國有相對控股企業(yè)是指在企業(yè)的全部資本中，國家資本（股本）所占的比例雖然少于50%，但高于其他股東的投資比例的企業(yè)（相對控股）；或者投資比例并不多于其他股東的投資比例，但根據(jù)股份協(xié)議的規(guī)定，由國家擁有實際控制權(quán)的企業(yè)（協(xié)議控制）。而國有參股企業(yè)是指企業(yè)具有部分國家資本金，但國家不控股的企業(yè)，該類型的企業(yè)不能稱為國有企業(yè)。但對于企業(yè)由三方合資，其中兩家為國有企業(yè)，國家資本之和超過50%的，在填報“國有經(jīng)濟(jì)控股”時，國家資本并不能由兩家的投資合并計算，而應(yīng)按照企業(yè)的實際控股或控制情況，即協(xié)議控制來區(qū)分。從國家統(tǒng)計局的規(guī)定上看，國有控股企業(yè)是指國有絕對控股和相對控股的企業(yè)，而不應(yīng)包括國有參股的企業(yè)，也不能將國有的股份合并計算。
7．外商投資企業(yè)作為社會資本的地位
20世紀(jì)八九十年代外商在我國基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域發(fā)揮了巨大作用。外商投資的項目包括公路、碼頭、港口及能源等，如廣東沙角電廠、廣東南平鐵路、西門子參與的廣州地鐵建設(shè)、香港電信參與的北京一香港光纖電纜項目等。目前國家正在逐步擴(kuò)大外商在我國參與的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的范圍。關(guān)于外商投資的領(lǐng)域和范圍，《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第十七條第二款規(guī)定，特許經(jīng)營者的選擇應(yīng)當(dāng)符合內(nèi)外資準(zhǔn)入等有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定。
國家發(fā)展改革委、商務(wù)部公布的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄（2016年修正）》（2016年10月8日）規(guī)定了外商投資基礎(chǔ)設(shè)施和政府服務(wù)領(lǐng)域的具體行業(yè)和標(biāo)準(zhǔn)，并繼續(xù)使用鼓勵、限制和禁止等分類標(biāo)準(zhǔn)，除此之外為允許類。該目錄是外商投資我國基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)領(lǐng)域的依據(jù)。國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于擴(kuò)大對外開放積極利用外資若干措施的通知》(2017年1月12日 國發(fā)【2017】號）進(jìn)一步放寬了外商投資的領(lǐng)域，其提出的具體措施包括對外商投資中西部的，給予稅收方面的優(yōu)惠政策�！锻馍掏顿Y產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄（2017年修訂）》（2017年7月18日）進(jìn)一步放寬了服務(wù)業(yè)、制造業(yè)、采礦業(yè)等領(lǐng)域外資準(zhǔn)入限制；支持外資依法依規(guī)以特許經(jīng)營方式參與能源、交通、水利、環(huán)保、市政公用工程等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對國內(nèi)的相關(guān)支持政策同等適用于外資特許經(jīng)營項目建設(shè)運(yùn)營。
8．招標(biāo)文件可以對社會資本的范圍作出限制，但不得實行歧視性待遇
《招標(biāo)投標(biāo)法》第十八條第二款規(guī)定，招標(biāo)人不得以不合理的條件限制或者排斥潛在投標(biāo)人，不得對潛在投標(biāo)人實行歧視待遇。如果在項目招標(biāo)文件中使用歧視性條款，PPP項目的招投標(biāo)活動可能因違法而被撤銷。
摘自：《PPP項目合同操作指引：起草、修改與談判》，法律出版社2017年9月出版。內(nèi)容簡介：以PPP項目合同為中心，在對PPP合同主體、合同風(fēng)險防范及合同爭議解決等基礎(chǔ)性問題進(jìn)行闡述的基礎(chǔ)上，以PPP項目流程為框架，逐一闡述PPP合同的核心條款及其起草、修改、談判要點(diǎn)，為PPP項目合同操作提供了可行的全流程指引。此外，本書提供了公共交通、公共設(shè)施、公共服務(wù)三個代表性PPP領(lǐng)域的合同范本，并分別介紹其合同要領(lǐng)。
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