加拿大外來(lái)物種入侵防治的法律和政策框架
(一)外來(lái)入侵物種對(duì)加拿大造成的危害
外來(lái)入侵物種的引進(jìn)和蔓延嚴(yán)重影響了加拿大的環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)，包括人類(lèi)健康。目前，現(xiàn)有的和潛在的外來(lái)入侵物種的威脅非常嚴(yán)重，并且正在以令人擔(dān)憂的速度在增長(zhǎng)�，F(xiàn)在，采取措施應(yīng)對(duì)外來(lái)物種入侵的危害，保護(hù)和保存加拿大的自然資源、相關(guān)的產(chǎn)業(yè)以及人類(lèi)和野生生物的健康已經(jīng)刻不容緩了。
外來(lái)入侵物種并不會(huì)考慮政治邊界，它們可能來(lái)自其他的大洲，臨近的國(guó)家，甚至加拿大境內(nèi)其他的生態(tài)系統(tǒng)。在加拿大，外來(lái)物種包括所有導(dǎo)管植物(vascular plants)種類(lèi)的至少27％，181種以樹(shù)木為食的昆蟲(chóng)，24種鳥(niǎo)類(lèi)，26種哺乳動(dòng)物，2種爬行動(dòng)物，2種兩棲動(dòng)物，7種真菌以及軟體動(dòng)物，以及55種淡水魚(yú)。在世界自然保護(hù)同盟列出的世界100種惡性外來(lái)入侵物種中，有許多已經(jīng)在加拿大立足，包括荷蘭榆樹(shù)病(Dutch elm disease)、闊葉大戟(1eafy spurge)、日本紫菀(Japanese knotweed)、紫珍珠菜(purple loose—strife)、綠螃蟹(green crab)、多刺水跳蚤(spiny water flea)、舞毒蛾(gypsymoth)、普通鯉魚(yú)(common cal’p)、虹鱒魚(yú)(rainbow trout)、八哥(starling)、國(guó)內(nèi)(野生)貓，以及老鼠。
在這個(gè)現(xiàn)有的名單之外，新的外來(lái)入侵物種正在通過(guò)航空、陸路和水路不斷抵達(dá)加拿大邊境。據(jù)一份有關(guān)外來(lái)人侵物種造成的經(jīng)濟(jì)損失的初步報(bào)告保守估計(jì)，16種入侵物種每年給加拿大造成的損失在133億到345億加元之間。這些估計(jì)一般認(rèn)為是不完全的。有一種普遍的看法認(rèn)為先前引進(jìn)的有害入侵植物病蟲(chóng)害給農(nóng)作物和林業(yè)造成的損失每年高達(dá)75億加元。
外來(lái)入侵物種還可能帶來(lái)重大的社會(huì)成本，尤其是給住在鄉(xiāng)村里的加拿大人和依賴農(nóng)業(yè)和自然資源的土著社區(qū)帶來(lái)嚴(yán)重的危害。入侵物種的引進(jìn)還可能影響到野生生物和人類(lèi)的健康，就像最近引進(jìn)和擴(kuò)散的西尼羅河病毒(West：Nile’Virus)顯示的那樣。具體說(shuō)來(lái)，入侵物種造成的問(wèn)題主要有以下幾類(lèi)：
1．對(duì)環(huán)境的威脅
外來(lái)人侵物種是一種生物污染，它們能夠在新的環(huán)境中扎根并且擴(kuò)散。根據(jù)世界自然保護(hù)同盟的研究，外來(lái)入侵物種是生物多樣性面臨的第二大威脅，僅次于棲息地破壞。
2002年，大約有24％的加拿大瀕危物種名單上的物種受到外來(lái)入侵物種的威脅，面臨著滅絕的危險(xiǎn)。例如，遠(yuǎn)古小海鴉(ancient murrelets)、島嶼藍(lán)蝴蝶(island blue butterfly)、金畫(huà)筆(golden paintbrush)、老虎蜥蜴(tiger’salamander)、北方牧場(chǎng)小蜥蜴(northern prairie skink)、美洲栗子(Americanchestnut)、東部鼯鼠(eastern flying squirrel)以及人參(ginseng)僅僅是90種受到入侵物種威脅的本地物種的一部分。在五大湖地區(qū)，現(xiàn)在有160多種外來(lái)物種，其中，海洋七腮鰻(sea lamprey)與深水加拿大白鮭(cisco)的滅絕不無(wú)關(guān)系，而斑馬蚌(zebra mussels)則在某些區(qū)域徹底消滅了本地蚌類(lèi)。
2．對(duì)經(jīng)濟(jì)的威脅
一項(xiàng)有關(guān)外來(lái)入侵物種給加拿大造成的經(jīng)濟(jì)損失的初步調(diào)查讓我們知道了問(wèn)題的嚴(yán)重性。因?yàn)楹商m榆樹(shù)病，僅僅馬尼托巴湖(Manitoba)一處的經(jīng)濟(jì)損失就高達(dá)3000萬(wàn)加元。另外，僅僅一種入侵物種，薊(thistle)，每年僅僅給牧場(chǎng)上特定的農(nóng)作物canola造成的經(jīng)濟(jì)損失就高達(dá)3億2千萬(wàn)加元。據(jù)估計(jì)，斑馬蚌每年給五大湖地區(qū)造成的經(jīng)濟(jì)損失在30億到75億加元之間。
3．對(duì)社會(huì)和人類(lèi)健康的威脅
外來(lái)入侵物種的引進(jìn)會(huì)帶來(lái)嚴(yán)重的社會(huì)成本。它們的社會(huì)一經(jīng)濟(jì)影響是非常不利的，例如造成收入下降、土地價(jià)值減少、私人財(cái)產(chǎn)受損、危害健康的過(guò)敏癥、傳統(tǒng)藥用植物受損，以及其他不確定的“社會(huì)價(jià)值”，包括為了控制入侵物種是否可以使用殺蟲(chóng)劑的爭(zhēng)議等。
還有一些外來(lái)人侵物種會(huì)危害人類(lèi)健康，例如西尼羅河病毒。
4．對(duì)國(guó)際貿(mào)易的威脅
外來(lái)入侵物種會(huì)影響貿(mào)易關(guān)系。WTO關(guān)于衛(wèi)生和檢疫的措施規(guī)定，為了防止引進(jìn)可識(shí)別的危害農(nóng)作物和森林的害蟲(chóng)，一國(guó)可以采取限制貿(mào)易的措施。加拿大可以采取措施防止各種病蟲(chóng)害進(jìn)入加拿大，保護(hù)本國(guó)的農(nóng)業(yè)和林業(yè)，與此同時(shí)，加拿大的商業(yè)和工業(yè)界以及政府管制部門(mén)必須采取所有合理的措施確保類(lèi)似的有害病蟲(chóng)害不會(huì)從加拿大出口到其他國(guó)家。謹(jǐn)慎地防止將外來(lái)人侵物種出口到其他國(guó)家對(duì)于保護(hù)加拿大的出口市場(chǎng)是至關(guān)重要的。
除此之外，加拿大所承擔(dān)的國(guó)際責(zé)任也要求加拿大必須處理入侵物種的問(wèn)題�！渡锒鄻有怨s》第8條(h)款規(guī)定締約國(guó)必須采取措施控制外來(lái)入侵物種。包括澳大利亞、新西蘭以及美國(guó)在內(nèi)的一些國(guó)家已經(jīng)制訂了本國(guó)的控制入侵物種的國(guó)家戰(zhàn)略或行動(dòng)計(jì)劃。作為締約國(guó)之一，加拿大也制定了控制入侵物種的國(guó)家戰(zhàn)略。此外，加拿大還是一系列相關(guān)全球和區(qū)域性國(guó)際條約的締約國(guó)，必須切實(shí)履行這些條約義務(wù)。
(二)加拿大處理入侵物種的法律框架概述②
從憲法上來(lái)說(shuō)，加拿大聯(lián)邦政府對(duì)于水生入侵物種的管轄權(quán)起源于聯(lián)邦管理漁業(yè)和航運(yùn)業(yè)的權(quán)力，以及“和平秩序與仁慈政府(peace order andgood government)”條款。加拿大政府應(yīng)對(duì)入侵物種問(wèn)題最卓有成效的行動(dòng)始于1995年的《加拿大生物多樣性戰(zhàn)略》�！都幽么髧�(guó)家野生生物政策》進(jìn)一步完善了該戰(zhàn)略，明確指出任何非本地的物種都不能被引入加拿大的自然生態(tài)系統(tǒng)，并且只有在非常有限的情況下才允許將外來(lái)物種引人人工改良過(guò)的生態(tài)系統(tǒng)。
在聯(lián)邦層面，《漁業(yè)法》(Fisher：ies．Act)包含了保護(hù)和保存魚(yú)類(lèi)和魚(yú)類(lèi)棲息地的條款，它是最直接處理水生入侵物種事務(wù)的聯(lián)邦法律。它規(guī)定將活的魚(yú)類(lèi)釋放到任何魚(yú)類(lèi)棲息地中去和將活的魚(yú)類(lèi)轉(zhuǎn)移到魚(yú)類(lèi)飼養(yǎng)設(shè)施中去必須先獲得許可證，它還包含了一部處理活體誘餌事務(wù)的規(guī)章。進(jìn)口人工飼養(yǎng)的魚(yú)類(lèi)和魚(yú)卵或者野生魚(yú)類(lèi)同樣需要先獲得許可證。加拿大漁業(yè)和海洋部負(fù)責(zé)實(shí)施該法，但是由各省負(fù)責(zé)管理內(nèi)陸的漁業(yè)。加拿大漁業(yè)和海洋部已經(jīng)制定了一個(gè)《引進(jìn)和轉(zhuǎn)移水生生物體的國(guó)家政策草案》。該政策主要目的在于保護(hù)漁業(yè)資源的生產(chǎn)能力。同樣，它可能沒(méi)有綜合性地涵蓋所有有關(guān)水生入侵物種的事務(wù)。加拿大審計(jì)總署2000年發(fā)布的一份報(bào)告著重指出了根據(jù)《漁業(yè)法》聯(lián)邦政府該如何承擔(dān)它的立法責(zé)任，以保護(hù)野生太平洋鮭魚(yú)和它們的棲息地免受飼養(yǎng)的鮭魚(yú)，包括逃逸的飼養(yǎng)的大西洋鮭魚(yú)的影響。
加拿大《海運(yùn)法》第657．1條規(guī)定了聯(lián)邦政府部門(mén)發(fā)布?jí)号撍?guī)章的權(quán)力，但是直到2001年聯(lián)邦政府都沒(méi)有發(fā)布這樣的規(guī)章。目前，加拿大漁業(yè)和海洋部正在執(zhí)行一個(gè)被稱為《五大湖地區(qū)壓艙水控制指南》的自愿指南。這些指南鼓勵(lì)在五大湖地區(qū)和哈得森灣(Hudson Bay)區(qū)域的船舶在開(kāi)放的水體中交換近岸壓艙水，以減少向近岸生態(tài)系統(tǒng)引進(jìn)水生入侵物種的風(fēng)險(xiǎn)。溫哥華港以及不列顛哥倫比亞省的另外兩個(gè)港口已經(jīng)制定了法律來(lái)實(shí)施強(qiáng)制性的壓艙水交換機(jī)制。
其他相關(guān)的聯(lián)邦法律包括1999年的《加拿大環(huán)境保護(hù)法》(CanadianEnvironmental Protection Act，CEPA)以及《加拿大環(huán)境評(píng)價(jià)法》(CanadianEnvironmental Assessment Act，CEAA)。
加拿大環(huán)境部認(rèn)為外來(lái)物種，包括微生物，是《加拿大環(huán)境保護(hù)法》規(guī)制的新對(duì)象，因此它們也應(yīng)當(dāng)受到管制。根據(jù)這個(gè)解釋?zhuān)魏蜗胍蚣幽么笠胄碌耐鈦?lái)物種的人，都必須向主管的政府部門(mén)——加拿大衛(wèi)生部和加拿大環(huán)境部——提供充分的信息，以便它們能夠進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，以確定引進(jìn)該物種可能給人類(lèi)健康與環(huán)境，包括生物多樣性在內(nèi)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)�！都幽么蟓h(huán)境保護(hù)法》還提供了一個(gè)在有意引進(jìn)新物種之前進(jìn)行聯(lián)邦評(píng)估的機(jī)會(huì)，評(píng)估的結(jié)果可能是禁止引進(jìn)，也可能是同意引進(jìn)或有條件地同意引進(jìn)�！都幽么蟓h(huán)境保護(hù)法》的要求可以以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)來(lái)適用，即可以要求對(duì)每一個(gè)單獨(dú)的生態(tài)系統(tǒng)都進(jìn)行單獨(dú)的通知和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。環(huán)境部部長(zhǎng)享有實(shí)施這些條款的自由裁量權(quán)。
根據(jù)《加拿大環(huán)境評(píng)價(jià)法》的規(guī)定，引進(jìn)一個(gè)外來(lái)物種可以被列入需要進(jìn)行環(huán)境評(píng)價(jià)的活動(dòng)。事實(shí)上，在加拿大食品檢查局根據(jù)《動(dòng)物健康法》(Health 0f Animals Act)許可引進(jìn)特定的動(dòng)物時(shí)，已經(jīng)進(jìn)行過(guò)這樣的環(huán)境評(píng)價(jià)。這導(dǎo)致的結(jié)果是管制人員現(xiàn)在必須考慮不同層次上的環(huán)境因素，而在此之前他們只需考慮人類(lèi)健康和保護(hù)某些具有商業(yè)重要性的動(dòng)植物�！都幽么蟓h(huán)境評(píng)價(jià)法》還要求考慮累積效應(yīng)，在入侵物種的語(yǔ)境中，累積效應(yīng)是一個(gè)至關(guān)重要的概念。然而，該法并沒(méi)有明確指出在進(jìn)行環(huán)境評(píng)價(jià)時(shí)，入侵物種的威脅屬于環(huán)境影響。這就意味著在實(shí)踐中，除非在審查過(guò)程中確定了物種入侵的風(fēng)險(xiǎn)，否則通過(guò)根據(jù)《加拿大環(huán)境評(píng)價(jià)法》進(jìn)行過(guò)評(píng)估的工程無(wú)意引進(jìn)入侵物種的問(wèn)題并不能每次都得到解決。
《野生動(dòng)植物保護(hù)和國(guó)際、省際貿(mào)易管制法》(wild Animal and PlantProtection and Regulation of International and Interprovincial‘Frade．Act．W AP—PRIITRA)規(guī)制國(guó)際和省際的野生生物貿(mào)易以保護(hù)加拿大的生態(tài)系統(tǒng)、野生動(dòng)物和植物。它建立了一個(gè)協(xié)調(diào)動(dòng)植物進(jìn)口的國(guó)家框架。目前，根據(jù)該法，只有很有限的幾個(gè)物種進(jìn)口到加拿大時(shí)需要先獲得許可證，本質(zhì)上使用的是“骯臟名錄”的方法。就省際運(yùn)輸而言，該法采用了省級(jí)規(guī)章的規(guī)定，而省級(jí)規(guī)章經(jīng)常排除了水生入侵物種，因?yàn)樗鼈円话阋?guī)定在漁業(yè)規(guī)章之中。加拿大各省對(duì)于水生入侵物種的管轄權(quán)主要起源于特定的入侵途徑或者受到影響的商業(yè)活動(dòng)。各省享有管轄權(quán)的入侵途徑或商業(yè)活動(dòng)包括旅游、觀賞水族貿(mào)易以及水產(chǎn)業(yè)。例如，1988年聯(lián)邦漁業(yè)和海洋部與不列顛哥倫比亞省簽訂的《水產(chǎn)業(yè)發(fā)展諒解備忘錄》，將管理和發(fā)展水產(chǎn)業(yè)的首要責(zé)任分配給不列顛哥倫比亞省。當(dāng)然，對(duì)這些入侵途徑實(shí)施有效的預(yù)防、消除和控制措施需要各省之間進(jìn)行通力合作。
考慮到聯(lián)邦政府已經(jīng)把管理內(nèi)陸漁業(yè)的權(quán)力授予各省，因此各省之間進(jìn)行通力合作的重要性越來(lái)越明顯。一般情況下，各省享有處理向內(nèi)陸水體進(jìn)口、轉(zhuǎn)移和投放魚(yú)餌和魚(yú)類(lèi)的管轄權(quán)。即使在海水中，水產(chǎn)業(yè)也由各省管理。省級(jí)立法中處理水產(chǎn)業(yè)問(wèn)題的一般方法是要求進(jìn)行任何水產(chǎn)經(jīng)營(yíng)都必須先獲得許可證。但是現(xiàn)在在立法中很少規(guī)定如何作出發(fā)布許可證的決定或者誰(shuí)來(lái)承擔(dān)魚(yú)類(lèi)逃逸的風(fēng)險(xiǎn)。此外，各省有關(guān)水產(chǎn)業(yè)中的魚(yú)餌和魚(yú)類(lèi)繁殖的法律主要考慮這些活動(dòng)的商業(yè)因素，而不是考慮對(duì)生物多樣性的潛在威脅。
摘自：汪勁著《抵御外來(lái)物種入侵:法律規(guī)制模式的比較與選擇-我國(guó)外來(lái)物種入侵防治立法研究/環(huán)境法學(xué)研究文庫(kù)》
