司法的保障——從私益訴訟到公益訴訟
(一)訴訟制度發(fā)展的一般趨勢
從發(fā)展歷程來看，訴訟制度經(jīng)歷了原告資格不斷擴張的過程——從私益訴訟到公益訴訟。在傳統(tǒng)的訴訟制度中，一般要求原告的權(quán)利受到直接侵害。例如，在美國，1940年以前，當(dāng)事人只有在權(quán)利受到侵害時才有起訴資格。如果權(quán)利沒有受到侵害，即使由于行政機關(guān)的行為遭受重大損害，這種損害是沒有法律錯誤的損害，當(dāng)事人沒有起訴資格。①
傳統(tǒng)行政訴訟原告資格與民事訴訟原告資格采用相同的標(biāo)準(zhǔn)，忽視了公法維護社會公共利益的目的。行政訴訟的目的不僅是為行政相對人的個人權(quán)利提供司法救濟，還包括監(jiān)督行政主體依法行政，以維護法律秩序的穩(wěn)定與和諧。
20世紀(jì)以來，隨著社會產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的大工業(yè)化，出現(xiàn)了有別于傳統(tǒng)訴訟的所謂“現(xiàn)代型訴訟”，其種類有環(huán)境權(quán)訴訟、消費者訴訟、社會福利關(guān)系訴訟等。傳統(tǒng)訴訟所預(yù)設(shè)的糾紛類型一般是“一對一”的糾紛，當(dāng)事人之間的系爭利益具有特定化、具體化的特征。而現(xiàn)代型訴訟所解決的糾紛往往是圍繞著擴散性、集團性利益的紛爭，或是當(dāng)事人之間缺乏相互性和對等性的糾紛，當(dāng)這類紛爭進入訴訟的領(lǐng)域時，就會表現(xiàn)出極其強烈的公益性色彩。②在訴訟當(dāng)事人方面，現(xiàn)代型訴訟中的原告方大多是因被告方的活動而受到加害或加害危險的市民(消費者、居民)，而且在多數(shù)情況下表現(xiàn)為人數(shù)眾多，具有集團性或擴散性。與此相反，被告方主要為國家、公共團體或大企業(yè)。③
為了彌補傳統(tǒng)訴訟制度對公共利益保護的欠缺，確立公益訴訟成為訴訟制度發(fā)展的一般趨勢。德國法學(xué)家蓋茨指出：“私人為了維護公共利益而提起的訴訟近來不斷增加。這種狀況被大多數(shù)的比較法學(xué)者認為是民事訴訟今后最主要的發(fā)展。”④蓋茨教授的論斷同樣也適用于公法訴訟領(lǐng)域。
在1943年的紐約州工業(yè)聯(lián)合會訴伊克斯(．Associated Industries 0f New YorkState，Inc．v．Ickes)一案中，美國第二上訴法院提出了“私人檢察總長理論”(private attorney-general theory)。法院認為，國會為了保護公共利益，可以授權(quán)檢察總長對行政機關(guān)的行為申請司法審查，國會也有權(quán)依法律指定其他當(dāng)事人作為私人檢察總長，主張公共利益。國會對遭受行政行為侵害或不利影響的人授予起訴資格，正是指定了一個私人檢察官。⑤日本《行政案件訴訟法》第2條列舉了抗告訴訟、當(dāng)事人訴訟、民眾訴訟和機關(guān)訴訟四種類型。前兩種訴訟是以保護國的個人利益為目的的主觀訴訟，后兩種訴訟是以維護客觀的法律秩序或者公共利益為目的的客觀訴訟。所謂機關(guān)訴訟，是指關(guān)于國家或者公共團體的機關(guān)相互間權(quán)限的存在與否或者其行使的紛爭的訴訟。所謂民眾訴訟，是指請求糾正國家或者公共團體機關(guān)違法行為的訴訟，并且是以作為選舉人的資格或者其他與自己的法律上的利益無關(guān)的資格提起的訴訟，其典型形式有根據(jù)《公職選舉法》進行的選舉訴訟或者當(dāng)選訴訟和《地方自治法》所規(guī)定的居民訴訟。①在法國，越權(quán)之訴是法國行政法上最具特色的制度，屬于客觀的訴訟，其主要目的在于制裁違法的行政行為，保障良好的行政秩序，而不在于保護申訴人的主觀權(quán)利。這是一個對事不對人的訴訟，此外，越權(quán)之訴的判決發(fā)生對事的效果，不以當(dāng)事人為限，也是客觀性的表現(xiàn)。②
傳統(tǒng)訴訟的一個重要特征是事后的懲戒和補救。而行政公益訴訟的功能具有明顯的預(yù)防性質(zhì)，“因為訴訟的提起不以發(fā)生實質(zhì)性的損害為要件，即對公益的侵害不需要現(xiàn)實地發(fā)生，只要根據(jù)有關(guān)情況合理地判斷其具有發(fā)生侵害的可能性即可提起訴訟。從社會效果來看，行政公益訴訟實際上是用較小的司法投入保護了更大范圍的社會利益，節(jié)約了社會資源”。③
(二)公益訴訟一可持續(xù)發(fā)展實施的基本保障
任何權(quán)利如果缺少必要的救濟就很難保證實現(xiàn)�？沙掷m(xù)發(fā)展的實施影響的不僅是我們現(xiàn)在的生活，更多的是為我們的未來保留一個適宜生活的環(huán)境，它的實施將直接影響到我們?nèi)祟惖纳姝h(huán)境。所以，從一定意義上來說，所有的人都是實施可持續(xù)發(fā)展的受益者。如果可持續(xù)發(fā)展不實施或?qū)嵤┎划?dāng)，勢必對所有的人都會造成不利影響。因此，公眾不僅應(yīng)當(dāng)然地享有這種權(quán)利，而且還應(yīng)當(dāng)然地享有與之相對應(yīng)的救濟權(quán)，且這種權(quán)利不能僅僅停留在權(quán)利的享有，還應(yīng)包括權(quán)利的實際、有效地行使。
從可持續(xù)發(fā)展的角度來說，由于可持續(xù)發(fā)展的影響關(guān)系到我們所有“人”的利益，這就對我國傳統(tǒng)訴訟模式提出了挑戰(zhàn)，根據(jù)我國《行政訴訟法》第2條的規(guī)定，只有公民、法人或其他組織認為行政機關(guān)或行政機關(guān)的工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，才有權(quán)依據(jù)《行政訴訟法》向人民法院提起訴訟。這一條的規(guī)定導(dǎo)致了當(dāng)行政機關(guān)的“抽象行政行為”侵害到公眾的權(quán)益時，公眾無權(quán)向人民法院提起訴訟，來防止其權(quán)利受到進一步的侵害。但在現(xiàn)行法制下，公眾只能依照對部分“抽象行政行為”向具有管轄權(quán)的行政復(fù)議機關(guān)申請復(fù)議，不能起訴到人民法院。①因此，有必要擴大司法審查的范圍，確立對“抽象行政行為”的司法審查權(quán)。對于行政機關(guān)制定的各種法規(guī)、規(guī)章及其制度妨礙到公眾參與權(quán)實現(xiàn)的，公眾可以依法提起訴訟，從而保障公眾的權(quán)利，促進可持續(xù)發(fā)展的實施。
如果行政機關(guān)或者其他組織、自然人的行為違背了可持續(xù)發(fā)展相關(guān)法律法規(guī)的要求，特別是對環(huán)境的破壞，我們應(yīng)當(dāng)如何進行救濟，以維持一個良好、協(xié)調(diào)、適宜生存的環(huán)境呢?依據(jù)我國現(xiàn)行訴訟法的規(guī)定，只有直接利害關(guān)系人才有權(quán)向人民法院提起訴訟�！缎姓V訟法》和《民事訴訟法》都明確規(guī)定了只有直接利害關(guān)系人才有資格向人民法院提起訴訟，對于其他間接利害關(guān)系人或者是沒有利害關(guān)系的人則無權(quán)向人民法院提起訴訟。而《刑事訴訟法》除了第170條所規(guī)定的自訴案件要求自訴人必須是被害人外，其他刑事案件都只能是由檢察機關(guān)代表國家出于公益的需要，為了維護正當(dāng)?shù)纳鐣刃蚨蚍ㄔ禾崞鹪V訟以追究犯罪嫌疑人的刑事責(zé)任。這些規(guī)定，在一定程度上限制了公眾維護自身權(quán)利的途徑。只有當(dāng)這種救濟的權(quán)利擴大到公眾中的每一個人，才有望起到保障和促進可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略實施的作用。所以，在可持續(xù)發(fā)展實施方面，我們有必要引入公益訴訟制度，以保障公眾的合法權(quán)利。
公益訴訟是為了保護社會公共利益的訴訟。公益訴訟制度由于對原告資格沒有過多的限制，任何組織和個人都有權(quán)對侵犯到國家利益、社會利益、公眾利益的行為訴至人民法院。這一制度在一定程度上彌補了我國現(xiàn)行訴訟法制度的不足，公眾都可以參與到可持續(xù)發(fā)展的實施中，也應(yīng)都可以為之而提起公眾訴訟。在環(huán)境污染事件中，由于很多環(huán)境污染的不特定性和復(fù)雜性，導(dǎo)致普通公眾很難獲知其所受到的影響是否是由環(huán)境的污染所致，也很難判斷其可能會受的影響的程度。例如，在公益訴訟制度下，任何組織和個人都可以對該污染事件訴訟到法院，而無須證明自己與該事件之間是否存在著利害關(guān)系，這樣就可以快速、有效地防止污染的進一步擴大，達到自然環(huán)境免遭破壞之目的，進而保障可持續(xù)發(fā)展的實施。
摘自：楊解君著《可持續(xù)發(fā)展與行政法關(guān)系研究》
