志愿服務(wù)立法的若干疑難問(wèn)題分析
改革開(kāi)放后，中國(guó)的志愿服務(wù)事業(yè)有了很大發(fā)展，立法工作也有了一定的進(jìn)展，但總體來(lái)說(shuō)，關(guān)于志愿服務(wù)的法律規(guī)范還不完善，立法工作嚴(yán)重滯后于志愿服務(wù)事業(yè)快速發(fā)展的需要，一些制約志愿服務(wù)立法的疑難問(wèn)題需要認(rèn)真研究解決。本章對(duì)此略加探討。
一、關(guān)于志愿服務(wù)管理體制
我國(guó)現(xiàn)有與志愿服務(wù)管理緊密相關(guān)的法律、法規(guī)包括《基金會(huì)管理辦法》(1988年頒布)、《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》(1989年頒布，1998年9月重新修訂)、《外國(guó)商會(huì)管理暫行規(guī)定》(1998年頒布)、《民辦非企業(yè)單位登記
管理暫行條例》(1998年頒布)、《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》(1998年頒布)以及民政部等部門的政府規(guī)章和地方法規(guī)及地方政府規(guī)章。由于缺少專門法律，沒(méi)有統(tǒng)一的志愿服務(wù)協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，現(xiàn)有的分類管理體制缺乏完整性，在一定程度上存在政社不分、條塊分割、政出多門、資源浪費(fèi)等情況，眾多的志愿者組織之間存在著信息不共享、管理缺乏統(tǒng)一的規(guī)范性等現(xiàn)象，也沒(méi)有形成經(jīng)常性的相互交流和合作的機(jī)制，影響了志愿服務(wù)工作的總體開(kāi)展。
如第二章所講，我國(guó)各地的志愿服務(wù)的具體領(lǐng)導(dǎo)和管理機(jī)關(guān)并不統(tǒng)一，各種體制也都存在需要解決的特殊問(wèn)題。在由志愿者工作委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)與推動(dòng)的體制中，志愿服務(wù)在社會(huì)穩(wěn)定與發(fā)展中的作用發(fā)揮較好，有利于黨和政府樹(shù)立良好的社會(huì)形象。但如果處理不好工作委員會(huì)與有關(guān)職能部門的關(guān)系，則容易出現(xiàn)機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門的問(wèn)題，不利于行政成本的降低。在由精神文明建設(shè)委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)與推動(dòng)的體制中，由于各精神文明建設(shè)委員會(huì)都是由黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任主要負(fù)責(zé)人，各相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)作為成員，具有較大的社會(huì)影響力，有利于推動(dòng)志愿服務(wù)事業(yè)的興旺發(fā)展。但由于精神文明建設(shè)委員會(huì)側(cè)重于社會(huì)文明的推動(dòng)，注重宣傳活動(dòng)與精神培育，在多元化的社會(huì)服務(wù)體系建設(shè)方面仍然不足。共青團(tuán)管理體制的優(yōu)點(diǎn)比較突出，共青團(tuán)有強(qiáng)大的服務(wù)組織網(wǎng)絡(luò)，并且志愿者行動(dòng)最先由共青團(tuán)組織開(kāi)展起來(lái)，長(zhǎng)期以來(lái)積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，具有強(qiáng)大的凝聚力和號(hào)召力。同時(shí)，該體制的不足也很明顯，即容易將志愿服務(wù)活動(dòng)局限于青年人開(kāi)展的活動(dòng)，無(wú)法吸收經(jīng)驗(yàn)豐富、富有時(shí)間的老年人以及年富力強(qiáng)的中年人，也容易使人們將“全社會(huì)的”志愿服務(wù)看成為“共青團(tuán)的”志愿服務(wù)，特別是部分政府有關(guān)部門將組織參與志愿服務(wù)看成是支持團(tuán)委的工作，而沒(méi)有看到是全社會(huì)各部門的共同責(zé)任。并且，這種體制下的志愿服務(wù)還容易發(fā)生以I臨時(shí)活動(dòng)形式代替長(zhǎng)期服務(wù)的問(wèn)題。在社團(tuán)管理的體制中，一方面因?yàn)槿鄙偕鐣?huì)化機(jī)制，部分地區(qū)實(shí)際上仍然是共青團(tuán)主管，存在著廣泛性、代表性不足的問(wèn)題；另外，部分地區(qū)的社團(tuán)管理也存在管理主體的合法性受質(zhì)疑的問(wèn)題；即使通過(guò)法律、法規(guī)授權(quán)解決了管理主體的合法性問(wèn)題，也仍然存在權(quán)威性不強(qiáng)、社會(huì)不認(rèn)同的問(wèn)題。在混合領(lǐng)導(dǎo)體制下，一方面可能存在第一種體制所存在的問(wèn)題，也可能導(dǎo)致志愿者組織產(chǎn)生“上面千條線、下面一根針”的困惑，影響其對(duì)社會(huì)服務(wù)的投入。
基于我國(guó)多年來(lái)社會(huì)組織發(fā)展幼稚化的實(shí)際，以及志愿服務(wù)與社會(huì)需求之間供給不足的矛盾，加之政府推動(dòng)具有的實(shí)效性，有研究者認(rèn)為，現(xiàn)階段志愿服務(wù)發(fā)展仍需政府扶持和管理。針對(duì)當(dāng)前志愿者組織分散、缺乏統(tǒng)一管理的不足，有必要建立統(tǒng)一的志愿服務(wù)管理機(jī)構(gòu)。有的專家建議，由國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、民政部、勞動(dòng)和社會(huì)保障部以及其他相關(guān)部委共同參與組成，負(fù)責(zé)實(shí)施志愿服務(wù)的規(guī)劃與指導(dǎo)工作；現(xiàn)有的共青團(tuán)系統(tǒng)的志愿者組織和社區(qū)組織可以參照美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，分別成立不同的志愿者組織，依法組織志愿服務(wù)活動(dòng)，形成全國(guó)性志愿者組織網(wǎng)絡(luò)，共同承擔(dān)全國(guó)性的志愿服務(wù)工作的實(shí)施。①當(dāng)今世界，政府緩和規(guī)制、社團(tuán)自治、非政府組織發(fā)展是一個(gè)普遍趨勢(shì)。因此，志愿服務(wù)立法的主導(dǎo)思想應(yīng)當(dāng)是盡量突出志愿者組織的自主性和靈活性，弱化機(jī)構(gòu)設(shè)置和歸口管理。如何處理放松管制與加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)這兩者的關(guān)系，從中找到一個(gè)平衡點(diǎn)，是志愿服務(wù)立法在確立志愿服務(wù)管理體制時(shí)首先要解決的問(wèn)題。
有的研究者認(rèn)為，考慮到我國(guó)社會(huì)組織較為幼稚，自治權(quán)利孱弱，自律程度較低，志愿服務(wù)事業(yè)發(fā)展較慢，若脫離政府推動(dòng)，則很難發(fā)展；同時(shí)志愿服務(wù)又是一種非營(yíng)利的、以個(gè)體自主意愿為基礎(chǔ)的社會(huì)公益活動(dòng)，其性質(zhì)決定了應(yīng)當(dāng)確立“低度管理、高度自治”的觀念，盡可能減少政府的干預(yù)，因此，政府想對(duì)志愿服務(wù)的發(fā)展產(chǎn)生正面影響，但又有顧慮，于是便借助于一個(gè)較高層次且具有一定官方色彩的組織對(duì)志愿服務(wù)事業(yè)進(jìn)行統(tǒng)一管理，從而平衡政府管理和社會(huì)自治的關(guān)系。基于這樣的考慮，我國(guó)的一些地方，如北京、廣東、寧波、撫順等地規(guī)定，由當(dāng)?shù)刂驹刚邊f(xié)會(huì)負(fù)責(zé)區(qū)域性的志愿服務(wù)活動(dòng)的規(guī)劃、組織、管理、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)等工作，也就是說(shuō)，地方立法在事實(shí)上賦予志愿者協(xié)會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)刂驹阜⻊?wù)活動(dòng)加以管理的職能；而這樣的立法實(shí)踐為志愿者協(xié)會(huì)承擔(dān)具體管理職責(zé)創(chuàng)造了條件。
當(dāng)下，我國(guó)的志愿者協(xié)會(huì)是志愿者組織的一種，是基于社會(huì)公益而進(jìn)行志愿服務(wù)的專門組織，承擔(dān)著組織志愿者提供志愿服務(wù)的社會(huì)功能。也就是進(jìn)行志愿者的招募、注冊(cè)、培訓(xùn)，組織志愿者提供服務(wù)等，并且承擔(dān)由此產(chǎn)生的相應(yīng)法律責(zé)任。還有，志愿者協(xié)會(huì)是志愿者組織中層次較高的一種組織。根據(jù)我國(guó)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》的規(guī)定，社會(huì)團(tuán)體是要接受登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位的雙重監(jiān)管的，社會(huì)團(tuán)體要獲得合法身份，必須先找到一個(gè)業(yè)務(wù)主管單位，因此，社會(huì)團(tuán)體注冊(cè)比較困難。由于有此門檻，一些社會(huì)組織不得已只進(jìn)行工商注冊(cè)，而更多的則選擇了不注冊(cè)，成為草根組織。據(jù)調(diào)研了解，實(shí)際上，各地通常都有一個(gè)在當(dāng)?shù)孛裾块T進(jìn)行登記的志愿者協(xié)會(huì)，這一協(xié)會(huì)往往是唯一可以獲得民政登記的志愿者組織。而絕大多數(shù)的志愿者組織無(wú)法獲得社團(tuán)登記，因此，相比其他志愿者組織，志愿者協(xié)會(huì)的身份更正式、層次更高，對(duì)內(nèi)能夠在特定區(qū)域內(nèi)承擔(dān)組織、規(guī)劃、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)志愿服務(wù)工作的管理功能，對(duì)志愿服務(wù)供需情況進(jìn)行發(fā)布、協(xié)調(diào)，并加強(qiáng)“行業(yè)”自律，對(duì)志愿服務(wù)工作進(jìn)行總結(jié)、交流，對(duì)區(qū)域內(nèi)的志愿服務(wù)和相關(guān)人員進(jìn)行指導(dǎo)、建議、表彰、批評(píng)等。
基于上述原因，各級(jí)志愿者協(xié)會(huì)能夠承擔(dān)起一定的志愿服務(wù)管理職責(zé)。在此前提下，志愿服務(wù)應(yīng)該成立工作委員會(huì)，由黨委或政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任主任，并吸收與志愿服務(wù)工作相關(guān)的各政府部門如民政局、工商局、城管局、教育局等作為成員單位參與，其職能是：對(duì)行政區(qū)域內(nèi)的志愿服務(wù)活動(dòng)進(jìn)行組織、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)；研究志愿服務(wù)工作的重大事項(xiàng)；制定、完善志愿服務(wù)的制度；協(xié)調(diào)有關(guān)部門，推動(dòng)志愿服務(wù)工作。各類志愿者組織在接受相關(guān)上級(jí)主管部門和社會(huì)各界的監(jiān)督的同時(shí)，可以到所在地的志愿服務(wù)工作委員會(huì)進(jìn)行登記備案，并接受其指導(dǎo)、監(jiān)督和管理。這樣就可以將政府機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位和其他各類志愿者組織納入自上而下的組織管理體系之中，便于規(guī)范管理、整合資源，形成合力，加大對(duì)志愿服務(wù)工作的支持。志愿服務(wù)的具體職責(zé)應(yīng)由各級(jí)志愿者協(xié)會(huì)來(lái)承擔(dān)，即立法上的志愿者協(xié)會(huì)職能和實(shí)踐中的政府角色相結(jié)合，逐步推進(jìn)志愿服務(wù)的成熟度和社會(huì)化。這既有利于實(shí)現(xiàn)政府的社會(huì)管理職能，也符合現(xiàn)階段志愿者組織發(fā)育不成熟的現(xiàn)狀，以達(dá)到培育公民社會(huì)的目的。
從理論上講，這樣的體制在當(dāng)前是比較合適的，得到了部分地方立法的認(rèn)可，并在一些地方加以實(shí)踐。支持這種體制的意見(jiàn)則認(rèn)為，我國(guó)民間組織的發(fā)展還處于起步階段，自律的機(jī)制還不夠成熟，政治、經(jīng)濟(jì)改革不到位，社會(huì)的承受能力也有限，加上我國(guó)還處于社會(huì)主義初級(jí)階段，社會(huì)問(wèn)題比較多，所以對(duì)包括志愿者組織在內(nèi)的社會(huì)團(tuán)體進(jìn)行嚴(yán)格控制和管理的雙重體制是必要的。
但前面所提到的混合體制存在的問(wèn)題，在這種方案中似乎沒(méi)有解決。在該方案中，志愿者協(xié)會(huì)的權(quán)威性是否會(huì)受到其他社會(huì)主體的質(zhì)疑、體制運(yùn)行成本是否缺乏精細(xì)的考量等問(wèn)題也都沒(méi)有完全得到解決。從更宏觀的背景上講，一些地方立法在志愿者組織的外部管理方面所確定的是雙重管理體制，即歸口管理、雙重負(fù)責(zé)、分級(jí)管理。成立一家志愿者組織，首先應(yīng)該經(jīng)過(guò)業(yè)務(wù)主管單位的審查同意，才能到民政主管機(jī)關(guān)辦理登記。在日常的監(jiān)督和管理中，登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位都有監(jiān)管的職責(zé)。關(guān)于這種體制，批評(píng)的意見(jiàn)認(rèn)為，現(xiàn)行法律對(duì)民間組織的基本政策就是嚴(yán)厲限制，要成立一個(gè)志愿者組織，必須找一個(gè)掛靠單位、主管單位，這個(gè)單位必須跟政府有關(guān)系，這是很大的障礙。這種雙重管理體制“在目前可能是世界上除了朝鮮等少數(shù)國(guó)家以外最嚴(yán)厲的行政管理體制之一”。①這種狀況造成很多社會(huì)需要的基層志愿者組織雖然成立，但因?yàn)闊o(wú)法找到業(yè)務(wù)主管單位或者無(wú)法獲得業(yè)務(wù)主管單位批準(zhǔn)而一直沒(méi)有在政府行政管理機(jī)關(guān)辦理登記，從而處于自生自滅的“地下”狀態(tài)，無(wú)法獲得政府的支持或資助，也無(wú)法得到必要的監(jiān)督與管理。而在西方，人們認(rèn)為，成立私營(yíng)的非營(yíng)利組織是一種社會(huì)權(quán)利，公民想申請(qǐng)成立志愿者組織非常容易，政府一般不會(huì)加以干涉。國(guó)家一般也沒(méi)有專門對(duì)志愿者組織進(jìn)行管理的機(jī)構(gòu)，只有監(jiān)督、評(píng)估和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。批評(píng)意見(jiàn)還認(rèn)為，雙重管理的職責(zé)不清。雖然是兩層管理，但有時(shí)候還是出現(xiàn)管理失控的現(xiàn)象，同時(shí)也導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)或業(yè)務(wù)主管單位過(guò)多地干預(yù)志愿者組織的發(fā)展，使這些組織缺乏獨(dú)立性和自律性。
另一種意見(jiàn)認(rèn)為，分析雙層管理體制的關(guān)鍵不在于是否有兩個(gè)機(jī)關(guān)對(duì)同一事項(xiàng)進(jìn)行管理，對(duì)于某些重要的、跨領(lǐng)域的、交叉的事項(xiàng)，應(yīng)實(shí)行雙重或多重管理，比如在能源、交通、金融等國(guó)家重要經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域開(kāi)展工作的社團(tuán)，在登記前必須先獲得行業(yè)主管部門的審查同意。分析社團(tuán)的雙重管理，關(guān)鍵是看業(yè)務(wù)主管單位的管理具有什么性質(zhì)。如果是一種行業(yè)性質(zhì)的管理，這是可以理解的，因?yàn)檫@種管理是面向全社會(huì)、全行業(yè)的，所有社會(huì)主體都有同樣的機(jī)會(huì)申請(qǐng)審批；但如果把行業(yè)主管部門的管理看作是對(duì)下屬單位的管理就，應(yīng)該改革，因?yàn)樗压竦慕Y(jié)社自由變?yōu)樾袠I(yè)主管單位的特權(quán)，把社團(tuán)變成行政機(jī)關(guān)的附屬物。
雖然當(dāng)前的志愿服務(wù)管理體制有其產(chǎn)生的社會(huì)歷史文化原因和理論依據(jù)，但批評(píng)意見(jiàn)也不無(wú)道理。如何按照黨的“十七大”所提出的“轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能”的要求，改革和完善志愿服務(wù)管理體制，需要我們進(jìn)行積極的理論探索并大膽地進(jìn)行實(shí)踐嘗試，也需要整個(gè)政府管理體制的改革來(lái)推動(dòng)和配合。
摘自：莫于川著《中國(guó)志愿服務(wù)立法的新探索》
