公共采購市場亟待檢察機關的介入 ——
李春 2006-1-4 0:46:14
公共采購市場亟待檢察機關的介入----讀谷遼海的專著《法治下的政府采購》
2005年12月，由北京市遼海律師事務所主任、中國物流與采購聯(lián)合會特聘的政府采購專家、高級律師谷遼海先生撰寫的政府采購系列叢書第三卷《法治下的政府采購》，在我國《招標投標法》、《政府采購法》分別實施六周年和三周年前夕由群眾出版社正式出版，面向全國公開發(fā)行。針對我國的兩部公共采購法即《招標投標法》和《政府采購法》所存在的嚴重缺陷和沖突及其制度的缺失、采購主體在實踐中的黑箱操作行為、公共采購市場普遍存在的"權力租金"交易現(xiàn)象，谷遼海憑著其扎實的法學理論基礎和豐富的實踐經驗，逐個問題展開了全面論述和深入分析，闡述了“公共權力租金”交易的深層次原因，為各級檢察機關進入公共采購市場的檢察拓寬了視野。
《法治下的政府采購》一書，通過國際國內公共采購制度的對比、通俗易懂的語言、以案說法的形式，給我們講解了公共采購市場中的交易主體、信息披露制度、回避制度、交易方式、采購程序、交易過程、采購合同、驗收程序等公共采購中的各類制度和各個環(huán)節(jié)及其所存在的問題。谷遼海在書中說，我國目前的公共采購市場是指各級國家機關、企事業(yè)單位、團體組織等采購主體利用公共資金，通過公開招標等采購方式獲取貨物、工程和服務以及公用事業(yè)而形成的公共交易市場，或者雖非利用公共資金，也不管采購主體是否為政府機關、團體組織、國有的企事業(yè)單位還是私營企業(yè)，只要涉及到公共安全、公共設施、公用事業(yè)等事關公眾利益和國家利益的稀缺采購資源，都必須通過強制招標的方法，引入競爭機制，所有強制招標的采購信息必須在國家權威媒體上公開披露，以充分體現(xiàn)透明度和公平競爭。
自1980年招標采購的競爭方式引入我國的公共采購市場后，從試點到逐步展開，直至今天在全國普遍實行，我國的公共采購市場發(fā)展迅猛。據(jù)國家有關部門統(tǒng)計，我國的公共采購在整個國內市場占有非常龐大的份額，大約有1.5萬億人民幣左右。2001年，我們加入WTO后，僅僅開放了第一商業(yè)消費市場，公共采購市場尚未對外開放，但我國早晚也會加入WTO的《政府采購協(xié)定》。
近些年來，煤礦特大事故頻頻見諸于各大媒體。有關部門對事故原因調查后，總結問題的根源在于黨政干部在煤礦參股分紅，政府官員與民營企業(yè)聯(lián)手勾結牟利，從而造成監(jiān)督機制的疲軟。為此，國家采取了系列嚴厲措施，要徹底鏟除“官煤勾結”的土壤。盡管國家三令五申，限期政府官員退出煤礦投資入股分紅，然而每年的礦難事件還是不斷地發(fā)生，國家政策在實踐中執(zhí)行起來收效甚微。谷遼海律師分析其原因說，這無非是政府官員利用手中掌握著公共資源的管理權力，與民營企業(yè)所進行的交易越來越隱蔽，設租人通過第三人將“權力租金”以股權的形式與尋租人分取紅利，彼此之間的交易往往不為人們所察覺，從而導致監(jiān)督的真空狀態(tài)。谷遼海說，“官煤勾結”只是我國公共采購領域里的一個縮影，在涉及到公共資源、公共利益尤其是在特許經營項目的采購領域里，擁有控制權力的政府官員與謀求壟斷利潤的供應商之間參股分紅、共同掠奪公共資源的現(xiàn)象非常普遍，在利益均沾、權力共享的勾兌下，監(jiān)督機制自然成了虛位狀態(tài)。對此，《法治下的政府采購》一書中的系列論文，例如，《我國特許經營須納入政府采購體系》、《“代建制”不能避免“權力租金”》、《我國招標投標采購中的“黑白合同”》、《競爭性談判制度所存在的“黑洞”》、《藥品集中采購亟須進入政府采購體系》、《單一來源采購方式所存在的監(jiān)督缺位》等等，這些文章根據(jù)公共采購法律制度的相關規(guī)定，結合實際案例，分析現(xiàn)行公共采購市場監(jiān)督機制所存在的缺陷和缺失，建議有關國家有關部門應該修改完善現(xiàn)行的法律制度，加強對公共采購市場的監(jiān)督。
作者認為，我國現(xiàn)行的公共采購制度中的監(jiān)督機制存在著以下的缺陷。其一，招標公司為“權力租金”提供了合法場所。不論是我國《招標投標法》還是《政府采購法》，均允許以營利為目的的招標公司代理公共采購業(yè)務。這在國外的公共采購制度中是非常罕見的。我國現(xiàn)行法律對招標公司的法律定位是中介代理機構。實踐中，一般都是較大的公共采購項目由招標公司代理，表面上來看，采購人似乎不掌握公共采購項目的最終決定權，供應商獲取公共采購項目不是直接從采購人的手中拿到的，而是由招標公司通過公開招標的方式，在公平競爭的情況下獲得的。谷遼海說，我們細細分析，幾乎所有的尤其是競爭激烈的招標采購項目，招標公司為“權力租金”的實現(xiàn)提供了橋梁。谷遼海認為，在我國相關法律監(jiān)督機制越來越完善的情況下，采購人攝于法律的威力，通常不是直接從供應商手中拿到“權力租金”，而是與招標公司進行共謀。承攬更多的代理采購代理業(yè)務，并賺取高額利潤是招標公司生存和發(fā)展的前提。在公共資源稀缺的情況下，掌握“權力租金”的采購人選擇招標公司的余地非常大，為了使自己掌握的資源獲取更多更高的“權力租金”，必須與熟悉的中介機構進行勾兌。而在強手如林的競爭對手面前，招標公司為了獲得采購代理業(yè)務，也必須進行尋租，支付相應的“權力租金”才能獲得生存和發(fā)展的機會。在此情況下，招標公司為了支付“權力租金”，只能從供應商身上下手。那個供應商給付的酬謝最高，就將采購項目給誰。谷遼海認為，現(xiàn)行公共采購制度所存在第二方面的缺陷是，評標專家制度為“權力租金”的實現(xiàn)提供了方便。根據(jù)我國《招標投標法》的規(guī)定，采購人（指招標人）或者采購代理機構（通常指名稱各異的招標公司）不得在評標委員會推薦以外的供應商中確定中標、成交的供應商。這表面上來看，似乎非常透明和客觀公正。根據(jù)《招標投標法》的規(guī)定，評標委員是招標公司臨時組建的，評標專家是招標公司聘請的，酬金是招標公司給付的。
俗話說，拿人錢財，替人消災。評標專家不能不聽從招標公司的意見，不可能獨立地站在第三方的公正立場選擇適格供應商。而一次采購項目評標結束，評標委員會就解散了，也不可能獨立承擔法律責任。正如一場宴會，招標公司邀請大家聚餐，吃完了就散宴了。在現(xiàn)行的評標專家制度下，通常選擇投標報價最高的供應商為合格供應商。為什么不選擇報價最低的供應商呢？因為“權力租金”通常是在投標供應商最高報價與最低報價的差額中獲得的。比如，1000萬元的工程，有的供應商報價800萬元就可以完成采購項目，有的報價900萬元，有的報價600萬元。在這幾個不同的報價中，最低報價600萬元的供應商往往會敗下陣來，通常報價900萬元的供應商就有希望中標。兩者之間的差價300萬元就是“權力租金”。谷遼海說，由于我國公共采購市場存在著巨大的隱蔽性，目前普遍存在的“權力租金”現(xiàn)象通常還不為人們所關注。對此，谷遼海認為，我國各級檢察機關作為法律的監(jiān)督機關，非常有必要對我國公共采購所存在的法律和實踐方面的問題進行深入研究，對于各級檢察機關來說，公共采購市場的監(jiān)督還是未開發(fā)的“處女地”，有待于我們去進行認真地探索。為了真正地發(fā)揮檢察機關在公共采購市場的監(jiān)督職能，我們還須對這一領域給予更多的關注，將廉政制度建設延伸到公共采購領域里，在這一領域里加強檢察機關的法律監(jiān)督，以提高公共采購對象公開招標的透明度，保護廣大供應商的合法權益，從而使我國的公共采購市場有序地、健康地發(fā)展，以維護國家法律的尊嚴。
李春
2005年12月31日
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