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（2013）滬一中行終字第343號(hào)
上訴人（原審原告）王君。
被上訴人（原審被告）閔行區(qū)規(guī)土局。
第三人沈玲芳。
上訴人王君因土地行政登記一案，不服上海市某區(qū)人民法院（2013）某初字第72號(hào)行政判決，向本院提起上訴。本院于2013年11月28日立案后，依法組成合議庭，于2013年12月11日公開(kāi)開(kāi)庭審理了本案。上訴人王君及其委托代理人，被上訴人上海市閔行區(qū)規(guī)劃和土地管理局（以下簡(jiǎn)稱(chēng)：閔行區(qū)規(guī)土局）的委托代理人，第三人沈玲芳及其委托代理人到庭參加了訴訟。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。
經(jīng)審理查明，2013年3月15日，閔行區(qū)規(guī)土局收到王君的書(shū)面申請(qǐng)，申請(qǐng)書(shū)的內(nèi)容為：“申請(qǐng)人王君原先與母親沈玲芳、父親王福明及妹妹王勤共同居住在某鎮(zhèn)某村43號(hào)。該處宅基地的使用權(quán)人登記為沈玲芳，申請(qǐng)人婚后生子與父母分戶(hù)。1997年申請(qǐng)人申請(qǐng)了某鎮(zhèn)某路728弄（某苑小區(qū)）31號(hào)宅基地。經(jīng)批準(zhǔn)后，父母出資建造了房屋。后經(jīng)變更為父母與王勤一戶(hù)申請(qǐng)，該處房屋的產(chǎn)權(quán)登記人為王勤，同時(shí)拆除舊房[某府土（97）82號(hào)]方可建房。然而，某村43號(hào)宅基地的使用證并未變更，權(quán)利人仍為沈玲芳，申請(qǐng)人并未知情。此情況違反了土地管理法中一戶(hù)只能擁有一處宅基地的規(guī)定，剝奪了申請(qǐng)人應(yīng)有的公民權(quán)力。因申請(qǐng)人與母親沈玲芳早已分戶(hù)，故原有的某村43號(hào)未曾折除，但某村43號(hào)宅基地使用證應(yīng)予以變更，權(quán)利人應(yīng)由沈玲芳變更為申請(qǐng)人王君。特此申請(qǐng)！”2013年3月19日，閔行區(qū)規(guī)土局向王君作出某規(guī)土信復(fù)2013030019號(hào)《土地變更登記申請(qǐng)答復(fù)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)：《答復(fù)意見(jiàn)》）�！洞饛�(fù)意見(jiàn)》的內(nèi)容為：“我局收到您要求將某鎮(zhèn)某村43號(hào)宅基地（以下簡(jiǎn)稱(chēng)：43號(hào)宅基地）變更登記至您名下的申請(qǐng)資料，現(xiàn)結(jié)合您所提供的初步資料答復(fù)如下：因您要求對(duì)43號(hào)宅基地進(jìn)行‘變更登記’，并不屬于我國(guó)《土地登記辦法》第七條所規(guī)定的單方申請(qǐng)事項(xiàng)，故依據(jù)《土地登記辦法》第七條、第九條、第十二條（三）項(xiàng)等相關(guān)規(guī)定，要求您在收到本答復(fù)書(shū)后三十日內(nèi)補(bǔ)充提供下述資料：（一）由43號(hào)宅基地的權(quán)利人沈玲芳等共同簽署確認(rèn)的《土地登記申請(qǐng)書(shū)》；（二）沈玲芳等全部申請(qǐng)人的身份證明材料及聯(lián)系地址和聯(lián)系方式；（三）您本人對(duì)43號(hào)宅基地享有使用權(quán)的證明文件；（四）您本人已經(jīng)依法取得43號(hào)宅基地上房屋權(quán)屬的證明文件；（五）原土地權(quán)利證書(shū)原件[滬集宅（某）字第某-某號(hào)上海市農(nóng)村宅基地使用證]。在您補(bǔ)充提供上述資料之前，我局暫不受理您對(duì)43號(hào)地塊‘變更登記’的申請(qǐng)。如您在收到本答復(fù)書(shū)后三十日內(nèi)未能補(bǔ)充提供上述資料，或所提供的資料不完整，我局將視為您已放棄本次申請(qǐng)。”王君收到上述《答復(fù)意見(jiàn)》后未補(bǔ)充提供材料。王君于2013年7月訴至原審法院。
王君原審訴稱(chēng)，其與母親沈玲芳、父親王福明及妹妹王勤共同居住在上海市某區(qū)某鎮(zhèn)某村43號(hào)，該處宅基地使用證登記的權(quán)利人為沈玲芳。王君婚后與父母分戶(hù)，并于1997年與兒子申請(qǐng)了31號(hào)宅基地，且經(jīng)批準(zhǔn)。后沈玲芳、王福明承諾將43號(hào)宅基地的房屋交予王君翻新使用，新申請(qǐng)31號(hào)宅基地就由他們出資建造了房屋，并且在王君不知情的情況下，該宅基地的申請(qǐng)人變更為沈玲芳、王福明與王勤一家三口，該處房屋的產(chǎn)權(quán)人后登記為王勤。王君認(rèn)為，沈玲芳作為31號(hào)宅基地的造房申請(qǐng)人，同時(shí)又是43號(hào)宅基地使用證的權(quán)利人，此情形顯然違反了土地管理法中關(guān)于一戶(hù)只能擁有一處宅基地的規(guī)定，同時(shí)也造成了王君要求翻造43號(hào)宅基地上的房屋的申請(qǐng)未能獲批，故向閔行區(qū)規(guī)土局申請(qǐng)要求將原有的43號(hào)宅基地使用證上的權(quán)利人變更為王君，但閔行區(qū)規(guī)土局向王君出具了《答復(fù)意見(jiàn)》，對(duì)王君的申請(qǐng)不予受理。為此，王君請(qǐng)求法院撤銷(xiāo)上述《答復(fù)意見(jiàn)》，將43號(hào)宅基地使用證上的權(quán)利人變更為王君。
閔行區(qū)規(guī)土局原審辯稱(chēng)，其依法享有受理土地變更登記的職責(zé)，對(duì)王君申請(qǐng)變更登記43號(hào)宅基地使用證的權(quán)利人的事實(shí)認(rèn)定清楚，對(duì)王君的答復(fù)內(nèi)容與答復(fù)程序也均符合我國(guó)現(xiàn)行規(guī)定，依法應(yīng)予以維持。王君未能補(bǔ)充提供資料是閔行區(qū)規(guī)土局不能依法受理王君申請(qǐng)對(duì)43號(hào)宅基地使用證的權(quán)利人進(jìn)行變更登記的直接原因，要求駁回王君的訴訟請(qǐng)求。
沈玲芳原審述稱(chēng)，43號(hào)宅基地上的房屋是沈玲芳與丈夫王福明于1988年共同出資建造的，王君與王勤、E三個(gè)女兒都是在上述房屋內(nèi)結(jié)婚的，由于住房緊張，沈玲芳向大隊(duì)申請(qǐng)讓女兒分戶(hù)出去造房，并爭(zhēng)取到一個(gè)女兒的分戶(hù)名額。1997年，沈玲芳為王君申請(qǐng)了31號(hào)宅基地，并出資打了地基，但王君放棄了當(dāng)時(shí)的造房機(jī)會(huì)，沈玲芳覺(jué)得可惜，就讓王勤建房，于是王勤向村里遞交了建房用地申請(qǐng)，并經(jīng)批準(zhǔn)后在31號(hào)宅基地上建造了現(xiàn)在房屋。綜上，31號(hào)宅基地上的房屋是王勤建造的，與王君無(wú)關(guān)，43號(hào)宅基地上的房屋是沈玲芳與丈夫建造的，且43號(hào)宅基地上的房屋三個(gè)女兒都有權(quán)利，王君要求沈玲芳把43號(hào)宅基地上的房屋拆掉，用于王君建造屬于其個(gè)人所有的房屋，并要求把宅基地使用證變更給王君，侵犯了其他兩個(gè)女兒的權(quán)利，沈玲芳不同意，況且王君夫妻在他處已有兩套住房。綜上，同意閔行區(qū)規(guī)土局的意見(jiàn)，要求駁回王君的訴訟請(qǐng)求。
原審認(rèn)為，《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第六條規(guī)定，依法改變土地所有權(quán)、使用權(quán)的，因依法轉(zhuǎn)讓地上建筑物、構(gòu)筑物等附著物導(dǎo)致土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的，必須向土地所在地的縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門(mén)提出土地變更登記申請(qǐng)，由原土地登記機(jī)關(guān)依法進(jìn)行土地所有權(quán)、使用權(quán)變更登記……；《土地登記辦法》第三條規(guī)定，土地登記實(shí)行屬地登記原則。申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)依照本辦法向土地所在地的縣級(jí)以上人民政府國(guó)土資源行政主管部門(mén)提出土地登記申請(qǐng)……，依據(jù)上述規(guī)定，閔行區(qū)規(guī)土局具有就王君的要求對(duì)宅基地使用權(quán)人進(jìn)行變更登記的申請(qǐng)進(jìn)行處理的法定職責(zé)。本案閔行區(qū)規(guī)土局在收到王君的申請(qǐng)后，依法進(jìn)行了審核，并向王君作出了書(shū)面答復(fù)意見(jiàn)，告知王君其申請(qǐng)不屬于《土地登記辦法》第七條所規(guī)定的單方申請(qǐng)事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)該辦法的相關(guān)規(guī)定補(bǔ)充提供資料，并將應(yīng)當(dāng)提供的資料一一具體列明，該答復(fù)符合《土地登記辦法》第十二條第（三）項(xiàng)的規(guī)定，即“申請(qǐng)材料不齊全或者不符合法定形式的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)或者在五日內(nèi)一次告知申請(qǐng)人需要補(bǔ)正的全部?jī)?nèi)容。”
王君提出其申請(qǐng)變更登記的實(shí)質(zhì)是要求對(duì)宅基地使用證上登記的權(quán)利人予以更正，根據(jù)《土地登記辦法》第七條第（六）項(xiàng)的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)屬于可單方申請(qǐng)的事項(xiàng)，故王君無(wú)需根據(jù)閔行區(qū)規(guī)土局的要求補(bǔ)充提供43號(hào)宅基地其他所有家庭成員的共同簽署確認(rèn)的申請(qǐng)書(shū)等相關(guān)資料。原審認(rèn)為，王君的上述陳述意見(jiàn)理由不能成立，首先，土地更正登記與土地變更登記是兩個(gè)完全不同的概念，更正登記適用于土地登記自始至終都是錯(cuò)誤的情形，而本案王君申請(qǐng)書(shū)的內(nèi)容顯示其申請(qǐng)的是變更登記而非更正登記；其次，閔行區(qū)規(guī)土局之所以要求王君補(bǔ)充提供其他所有家庭成員共同簽署確認(rèn)的申請(qǐng)書(shū)等相關(guān)資料，是由于43號(hào)宅基地上還有沈玲芳等人建造的房屋，且當(dāng)初建房用地時(shí)的申請(qǐng)人包含了王君、沈玲芳及王君的父親、兩個(gè)妹妹在內(nèi)的所有家庭成員，王君申請(qǐng)宅基地使用權(quán)人變更必須與其他所有申請(qǐng)人協(xié)商取得一致意見(jiàn)，反之，閔行區(qū)規(guī)土局如僅根據(jù)王君的申請(qǐng)就將43號(hào)宅基地的使用權(quán)人變更登記為王君可能會(huì)侵害到沈玲芳等其他家庭成員的利益。綜上，對(duì)于王君的訴訟請(qǐng)求，難以支持。
據(jù)此，原審法院依照最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第五十六條第（四）項(xiàng)之規(guī)定，判決駁回王君的訴訟請(qǐng)求。判決后，王君不服，上訴于本院。
上訴人王君訴稱(chēng)，43號(hào)宅基地上的房屋建造上訴人也有出資，并非僅由第三人和王福明出資；《農(nóng)村宅基地管理?xiàng)l例》第十七條規(guī)定，經(jīng)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)，對(duì)下列宅基地可注銷(xiāo)其土地使用權(quán)證，并由村民委員會(huì)或經(jīng)濟(jì)合作社收回宅基地使用權(quán)。其中第（一）項(xiàng)規(guī)定，新批宅基地時(shí)向村民委員會(huì)或村經(jīng)濟(jì)合作社承諾建新拆舊，新建房屋竣工后三個(gè)月內(nèi)不拆舊房的原宅基地。因此上訴人認(rèn)為，被上訴人完全可以依法先行注銷(xiāo)43號(hào)宅基地使用證，另行頒發(fā)新證。也正是被上訴人的這種不作為，造成了目前43號(hào)宅基地使用證有錯(cuò)不改的狀況，上訴人也無(wú)法申請(qǐng)建房，正當(dāng)權(quán)利無(wú)法行使；上訴人認(rèn)為其申請(qǐng)從措辭上雖然是“變更”兩字，但從內(nèi)容看是屬于更正登記。故請(qǐng)求二審法院撤銷(xiāo)原判；撤銷(xiāo)被上訴人作出的《答復(fù)意見(jiàn)》，將43號(hào)宅基地使用證上的權(quán)利人更正登記為上訴人。
被上訴人閔行區(qū)規(guī)土局辯稱(chēng)，其堅(jiān)持原審答辯意見(jiàn)。上訴人始終不能明確自己的請(qǐng)求事項(xiàng)，上訴人在行政程序向被上訴人申請(qǐng)時(shí)要求變更登記，在法院審理程序中又提出要求更正登記，上訴理由中又認(rèn)為應(yīng)當(dāng)注銷(xiāo)登記；無(wú)論上訴人是否對(duì)系爭(zhēng)宅基地出資建房，均不能否定第三人對(duì)系爭(zhēng)宅基地上建筑物依法享有所有權(quán)的事實(shí)，上訴人未能提供地上建筑物所有權(quán)已發(fā)生變更的相應(yīng)材料前，被上訴人依法不能受理對(duì)系爭(zhēng)宅基地使用權(quán)進(jìn)行變更登記的申請(qǐng)；王勤戶(hù)在1997年是申請(qǐng)“分戶(hù)建房”，并非與本案系爭(zhēng)宅基地上的所有權(quán)利人共同申請(qǐng)“易地新建”，王勤戶(hù)在申請(qǐng)“分戶(hù)建房”時(shí)，并未承諾過(guò)“新建拆舊”，被上訴人沒(méi)有任何依據(jù)和理由拆除本案系爭(zhēng)宅基地上建筑物并收回宅基地。上訴人所依據(jù)的《農(nóng)村宅基地管理?xiàng)l例》第十七條并不適用于本案系爭(zhēng)宅基地；上訴人申請(qǐng)對(duì)系爭(zhēng)宅基地進(jìn)行變更登記，被上訴人經(jīng)審核，依據(jù)《土地登記辦法》等規(guī)定，向上訴人作出《答復(fù)意見(jiàn)》，告知上訴人需補(bǔ)正其材料，符合法律規(guī)定，但上訴人始終未補(bǔ)正其材料，被上訴人難以受理其變更登記申請(qǐng)。故請(qǐng)求二審法院維持原判。
第三人沈玲芳述稱(chēng)，其堅(jiān)持原審述稱(chēng)意見(jiàn)。同意被上訴人意見(jiàn)。原審判決認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，請(qǐng)求二審法院維持原判。
二審開(kāi)庭審理中，被上訴人仍以其向原審法院提交的職權(quán)、事實(shí)、法律及程序方面的證據(jù)和依據(jù)證明其作出被訴《答復(fù)意見(jiàn)》行政行為合法。本院對(duì)被訴《答復(fù)意見(jiàn)》行政行為進(jìn)行了全面審查，并在審理中充分聽(tīng)取了各方當(dāng)事人的舉、質(zhì)證意見(jiàn)。經(jīng)審理查明，原審法院查明的事實(shí)基本無(wú)誤，但本案系爭(zhēng)宅基地上房屋究竟由誰(shuí)出資建造，并非對(duì)被訴《答復(fù)意見(jiàn)》行政行為合法性審查的要件事實(shí)，原審法院予以查明，有所不當(dāng)，本院予以指正。
本院認(rèn)為，被上訴人依法具有作出被訴《答復(fù)意見(jiàn)》行政行為的職權(quán)。根據(jù)《土地登記辦法》第五章（變更登記）第三十八條的規(guī)定，本辦法所稱(chēng)變更登記，是指因土地權(quán)利人發(fā)生改變，或者因土地權(quán)利人姓名或者名稱(chēng)、地址和土地用途等內(nèi)容發(fā)生變更而進(jìn)行的登記。第七章（其他登記）第五十九條規(guī)定，土地權(quán)利人認(rèn)為土地登記簿記載的事項(xiàng)錯(cuò)誤的，可以持原土地權(quán)利證書(shū)和證明登記錯(cuò)誤的相關(guān)材料，申請(qǐng)更正登記。《土地登記辦法》第二章（一般規(guī)定）第七條規(guī)定，土地登記應(yīng)當(dāng)由當(dāng)事人共同申請(qǐng)，但有下列情形之一的，可以單方申請(qǐng)。第九條規(guī)定，申請(qǐng)人申請(qǐng)土地登記，應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同的登記事項(xiàng)提交下列材料。根據(jù)上述規(guī)定，變更登記與更正登記系完全不同的土地登記事項(xiàng)，分別規(guī)定在第五章（變更登記）和第七章（其他登記）中，其法律概念、申請(qǐng)形式、登記的程序、所需提交的材料、審查的要件等均不相同。從上訴人申請(qǐng)書(shū)載明的內(nèi)容看，上訴人也并非是由于土地登記簿記載的事項(xiàng)錯(cuò)誤要求予以更正，而是認(rèn)為系爭(zhēng)宅基地的使用權(quán)人應(yīng)予變更為上訴人，故提出系爭(zhēng)宅基地使用權(quán)人變更登記的申請(qǐng)。上訴人認(rèn)為本案其向被上訴人的土地登記申請(qǐng)名為變更登記實(shí)為更正登記，缺乏依據(jù)。
《土地登記辦法》第十二條第（三）項(xiàng)規(guī)定，申請(qǐng)材料不齊全或者不符合法定形式的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)或者在五日內(nèi)一次告知申請(qǐng)人需要補(bǔ)正的全部?jī)?nèi)容。由于上訴人提出的變更登記申請(qǐng)不屬于《土地登記辦法》第七條所規(guī)定的單方申請(qǐng)事項(xiàng)，被上訴人依據(jù)《土地登記辦法》第七條、第九條、第十二條第（三）項(xiàng)等相關(guān)規(guī)定作出《答復(fù)意見(jiàn)》，要求上訴人在規(guī)定期限內(nèi)補(bǔ)充提供材料，在上訴人補(bǔ)充提供上述材料之前，暫不受理上訴人的變更登記申請(qǐng)，并告知上訴人如在規(guī)定期限內(nèi)未能補(bǔ)充提供材料或提供的材料不完整，被上訴人將視為上訴人已放棄本次申請(qǐng)，被上訴人作出《答復(fù)意見(jiàn)》的主要證據(jù)充分，適用法律正確，執(zhí)法程序并無(wú)不當(dāng)。至于審理中各方當(dāng)事人提及的系爭(zhēng)宅基地上房屋由誰(shuí)出資建造、第三人及王勤系“分戶(hù)建房”還是“易地新建”、是否違反“一戶(hù)一處宅基地”的規(guī)定，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)否注銷(xiāo)系爭(zhēng)宅基地的土地使用權(quán)證、目前何人應(yīng)是系爭(zhēng)宅基地的土地使用權(quán)人、系爭(zhēng)宅基地上的房屋權(quán)利歸屬爭(zhēng)議問(wèn)題與本案并非同一法律關(guān)系，不屬本案被訴《答復(fù)意見(jiàn)》行政行為合法性審查范圍，相關(guān)當(dāng)事人可通過(guò)友好協(xié)商或依法另行救濟(jì)。
綜上所述，原審判決駁回上訴人的訴訟請(qǐng)求并無(wú)不當(dāng)，本院應(yīng)予維持。上訴人的上訴請(qǐng)求，缺乏事實(shí)根據(jù)和法律依據(jù)，本院不予支持。據(jù)此，依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第六十一條第（一）項(xiàng)之規(guī)定，判決如下：
駁回上訴，維持原判。
上訴案件受理費(fèi)人民幣50元，由上訴人王君負(fù)擔(dān)（已付）。
本判決為終審判決。

審 判 長(zhǎng) 李 欣
審 判 員 李思國(guó)
代理審判員 王琳娜
二○一三年十二月二十七日
書(shū) 記 員 余 鳳