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浙江省臺州市中級人民法院
行 政 判 決 書

　　　（2013）浙臺行終字第120號



　　　　上訴人（原審原告）王××。
　　　　委托代理人胡××。
　　　　被上訴人（原審被告）玉環(huán)縣××和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃局，住所地玉環(huán)縣××××號。
　　　　法定代表人董××。
　　　　委托代理人李××。
　　　　上訴人王××因訴被上訴人玉環(huán)縣××和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃局規(guī)劃行政撤銷一案，不服溫嶺市人民法院于2013年6月24日作出的（2013）臺溫行初字第18號行政判決，向本院提起上訴。本院于2013年8月7日受理后，依法組成合議庭，于2013年8月29日公開開庭審理了本案。上訴人王××及其委托代理人胡××，被上訴人玉環(huán)縣××和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃局的委托代理人李××到庭參加訴訟。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。
　　　　原審法院查明，玉環(huán)縣城關(guān)銀珠汽配橡塑廠為個體工商戶，由本案原告?zhèn)�人經(jīng)營。2003年開始，原告未經(jīng)批準(zhǔn)，在珠港鎮(zhèn)的土地上陸續(xù)進(jìn)行填土，該地塊規(guī)劃分區(qū)為待置換用地。玉環(huán)縣國土資源局分別于2003年、2005年對原告違法填土行為作出土地行政處罰決定書。其中2005年1月9日作出的玉土資監(jiān)（2005）第025號土地行政處罰決定內(nèi)容如下：“1、退還非法占用的2205m2土地；2、沒收在非法占用土地上的建筑物（無建）；3、并處以8元／m2罰款計17640元�！�2005年1月10日，本案原告繳罰款項，同時又在上述地塊建有部分簡某某（二層）。2005年5月10日，國土資源局向玉環(huán)縣人民法院申請執(zhí)行玉土資監(jiān)（2005）第025號處罰決定書，玉環(huán)縣人民法院于2005年6月10日立案受理。2006年7月10日，玉環(huán)縣建設(shè)規(guī)劃局對原告在應(yīng)當(dāng)退還非法占用土地上建造的建筑物，告知原告擬作處罰決定后，作出玉城監(jiān)珠字（2006）第395號建設(shè)規(guī)劃行政處罰決定書。該決定認(rèn)為，原告于2003年8月未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自在玉環(huán)縣××城關(guān)上岙村進(jìn)行建房，違建面積1894.96m2，該行為屬未批先建行為，故依照《浙江省村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》第四十一條之規(guī)定，決定處罰如下：（一）責(zé)令改正該違法行為并補(bǔ)辦法定審批手續(xù)；（二）對該違法1894.96m2處以10元／m2罰款。2007年7月30日，被告接舉報進(jìn)行調(diào)查后，認(rèn)定其作出規(guī)劃處罰決定內(nèi)容與玉環(huán)縣國土資源局作出的玉土資監(jiān)［2005］第025號土地行政處罰決定書相沖突等錯誤情況，故依照《中華人民共和國行政處罰法》第五十四條第二款之規(guī)定，作出玉建［2007］72號《關(guān)于撤消玉城監(jiān)珠字［2006］第395號〈行政處罰決定書〉的通知》，通知決定撤銷玉城監(jiān)珠字［2006］第395號行政處罰決定。原告不服上述通知提起行政訴訟，2007年9月27日，玉環(huán)縣人民法院作出（2007）玉行初字第17號行政判決書，判決認(rèn)為被告作出的處罰決定適用法律法規(guī)錯誤，認(rèn)定事實主要證據(jù)不足，應(yīng)當(dāng)主動改正，但因被告在接舉報后，未經(jīng)法定程某隨意作出第72號通知，屬程某違法，為此撤銷了第72號通知。2012年11月12日，被告接訪要求撤銷玉城監(jiān)珠字［2006］第395號行政處罰決定的上岙村村民后，對第395號行政處罰決定進(jìn)行審查。2012年12月27日，玉環(huán)縣人民政府法制辦公室也就村民反映的上述規(guī)劃行政處罰決定致函被告，認(rèn)為被告作出處罰決定存在瑕疵，建議予以撤銷。2013年1月7日，玉環(huán)縣土地利用規(guī)劃中心對原告非法占用上岙村2205m2土地地類和規(guī)劃出具鑒定書，鑒定結(jié)論為：該地塊地類為農(nóng)用地（旱地），規(guī)劃分區(qū)新一輪調(diào)整為限制建設(shè)區(qū)（一般農(nóng)田），不符合土地利用總體規(guī)劃。2013年1月16日，被告作出玉建［2013］6號《關(guān)于撤銷玉城監(jiān)珠字［2006］第395號〈行政處罰決定書〉的通知》，決定撤銷玉城監(jiān)珠字［2006］第395號《行政處罰決定書》。原告不服該通知，提起本案訴訟。
　　　　原審法院認(rèn)為，《浙江省村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》第二條規(guī)定，本條例所稱村鎮(zhèn)是指村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)（縣級人民政府所在地的建制鎮(zhèn)除外）。本案原告的違法用地及違法建筑物均坐落在玉環(huán)縣人民政府所在地的珠港鎮(zhèn)，故被告依據(jù)該條例作出玉城監(jiān)珠字［2006］第395號建設(shè)規(guī)劃行政處罰決定系適用法律法規(guī)錯誤。本案原告違法占用土地的行為，國土部門已作出土地行政處罰決定責(zé)令退還。原告在土地行政處罰決定責(zé)令其退還的土地上繼續(xù)建造建筑物，被告對該建筑物作出規(guī)劃行政處罰決定主要證據(jù)不足。故被告作出的玉城監(jiān)珠字［2006］第395號建設(shè)規(guī)劃行政處罰決定依法應(yīng)予撤銷。根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第五十四條第二款的規(guī)定，公民、法人或者其他組織對行政機(jī)關(guān)作出的行政處罰，有權(quán)申訴或者檢舉；行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真審查，發(fā)現(xiàn)行政處罰有錯誤的，應(yīng)當(dāng)主動改正。本案被告接上岙村村民要求其撤銷錯誤行政處罰決定的信訪后，經(jīng)審查認(rèn)為行政處罰決定有錯誤，作出撤銷行政處罰的決定并無不當(dāng)。原告起訴理由不成立。為此，依照《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行﹤中華人民共和國行政訴訟法﹥?nèi)舾蓡栴}的解釋》第五十六條第（四）項的規(guī)定，判決駁回原告王××的訴訟請求。本案受理費50元，由原告王××負(fù)擔(dān)。
　　　　上訴人王××上訴稱：原審法院認(rèn)定事實不清，理解法律錯誤，對被訴行政行為程某的違法性未作客觀公正的認(rèn)定。1、關(guān)于事實問題。涉案土地在玉環(huán)縣人民政府玉××［××］××號文件確定的工業(yè)點控制性詳細(xì)規(guī)劃范圍內(nèi)。2004年10月22日，上訴人經(jīng)玉經(jīng)貿(mào)技［2004］188號文件批復(fù)，獲得技改項目后，被上訴人同意上訴人對該土地的選址意見，并確定用地面積為3330平方米。期間，玉環(huán)縣國土資源局向上訴人收取了用地款24余某某，并與上岙村村委會簽訂征地補(bǔ)償協(xié)議，征地款已支付給上岙村。上訴人雖因違法行為分別受到玉環(huán)縣國土資源局和被上訴人行政處罰，但玉環(huán)縣國土資源局的行政處罰是針對上訴人的違法用地行為，被上訴人的行政處罰是針對上訴人的違章建筑，兩個行政處罰不沖突，也不違反“一事不再罰”原則，被上訴人作出的行政處罰決定與當(dāng)時的規(guī)劃相符，一審法院認(rèn)為被上訴人作出的行政處罰主要證據(jù)不足的理由不成立。另，上訴人代理人在庭審中口頭提出，其并未在玉環(huán)縣國土資源局2005年處罰的土地上建設(shè)房屋。2、關(guān)于法律問題。雖然《浙江省村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》第二條規(guī)定，本條例所規(guī)定的村鎮(zhèn)不包括縣所在地的建制鎮(zhèn)，但根據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定，縣級人民政府所在地建制鎮(zhèn)的城市規(guī)劃區(qū)范圍系根據(jù)城市總體規(guī)劃劃定，并不涵蓋整個區(qū)域，就玉環(huán)的實際規(guī)劃布局來看，當(dāng)時玉環(huán)縣人民政府為實現(xiàn)拆縣建市需要，曾將城關(guān)、坎門、陳嶼三大集鎮(zhèn)合并成一個珠港鎮(zhèn)人民政府，而城市的總體規(guī)劃依然在城關(guān)玉城區(qū)域，區(qū)域外的其他地方依舊屬村鎮(zhèn)規(guī)劃范圍。故被上訴人對涉案土地以村鎮(zhèn)規(guī)劃予以立項，符合當(dāng)時的浙江省城市規(guī)劃實施辦法，且《浙江省村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》第二條規(guī)定與現(xiàn)行的城鄉(xiāng)規(guī)劃法相矛盾，一審法院認(rèn)定被上訴人的處罰決定適用法律錯誤是對法律的錯誤理解。3、被上訴人的撤銷決定雖源于群眾信訪，但作為行政決定，被上訴人應(yīng)按建設(shè)部《建設(shè)行政處罰暫行規(guī)定》及上級規(guī)劃行政管理某某履行“立案審批、辦案人員確定、調(diào)查取證、調(diào)查終結(jié)報法制部門審核”等一系列程某方可作出決定，本案沒有相應(yīng)證據(jù)材料證明被上訴人已經(jīng)履行上述程某，故該行為程某明顯違法。綜上，請求撤銷一審案件，支持上訴人原訴訟請求。
　　　　被上訴人玉環(huán)縣××和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃局未提交書面答辯狀，其口頭答辯如下：原審法院認(rèn)定事實清楚，適用法律正確，程某合法，應(yīng)當(dāng)予以維持。1、關(guān)于事實問題。本案被撤銷的原行政處罰決定事實不清、適用法律錯誤。原玉環(huán)縣人民法院生效行政判決書已明確認(rèn)定玉環(huán)縣建設(shè)規(guī)劃局原395號行政處罰決定適用法律、法規(guī)錯誤，認(rèn)定事實主要依據(jù)不足，故本案原395號行政處罰決定認(rèn)定事實和適用法律錯誤已經(jīng)得到確認(rèn)。原395號行政處罰決定之所以被撤銷，其實質(zhì)在于涉案違法占用的土地不適于繼續(xù)從事非農(nóng)建設(shè)，按照土地部門作出的規(guī)劃，屬于限制建設(shè)區(qū)，即屬于農(nóng)用地而不是工業(yè)用地，原395號行政處罰決定允許上訴人補(bǔ)辦法定審批手續(xù)錯誤。一審法院采用生效判決認(rèn)定的事實并無不當(dāng)。2、關(guān)于某用法律問題。上訴人認(rèn)為涉案土地不屬于建制鎮(zhèn)的規(guī)劃范圍內(nèi)，其實質(zhì)是對玉環(huán)縣人民法院生效判決認(rèn)定的事實提出的異議。上訴人對被上訴人根據(jù)行政處罰法第54條第2款規(guī)定作出撤銷決定并無異議。3、關(guān)于程某某題。行政處罰法沒有明確規(guī)定撤銷原行政處罰的程某某題，被上訴人在一審期間提供的相關(guān)證據(jù)，能證明被上訴人已履行相應(yīng)程某。上訴人在一審質(zhì)證時對被上訴人提供的程某性證據(jù)沒有提出異議，其在上訴期間再提出程某性問題沒有依據(jù)。綜上，被上訴人對原395號行政處罰決定的撤銷合法有據(jù)，應(yīng)當(dāng)予以維持，請求駁回上訴人的上訴請求，維持原判。
　　　　在一審期間，當(dāng)事人提交的全部證據(jù)材料，均由原審法院移送至本院。二審期間，雙方當(dāng)事人均未提交新的證據(jù)材料。
　　　　二審?fù)�審中，圍繞著被上訴人作出的玉建［2013］6號《關(guān)于撤銷玉城監(jiān)珠字［2006］第395號﹤行政處罰決定書﹥的通知》的行為是否合法的爭議焦點，雙方當(dāng)事人進(jìn)行了質(zhì)證、辯論。
　　　　本院認(rèn)為，被上訴人玉環(huán)縣××和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃局以玉環(huán)縣國土資源局作出的玉土資監(jiān)［2005］第025號行政處罰決定查處的地塊屬于農(nóng)用地，玉城監(jiān)珠字［2006］第395號行政處罰決定與玉土資監(jiān)［2005］第025號行政處罰決定內(nèi)容相沖突為由作出被訴玉建［2013］6號《關(guān)于撤銷玉城監(jiān)珠字［2006］第395號﹤行政處罰決定書﹥的通知》。因此，本案審理重點之一是涉案違法建筑是否在玉土資監(jiān)［2005］第025號行政處罰決定查處的土地上。玉環(huán)縣建設(shè)規(guī)劃局2006年7月6日作出的玉城監(jiān)珠字［2006］第395號行政處罰決定認(rèn)定涉案違法建筑建設(shè)時間是2003年8月。已經(jīng)生效的玉環(huán)縣人民法院（2005）玉民一初字第500號民事裁定認(rèn)定，玉環(huán)縣國土資源局于2003年4月14日對上訴人非法回填1125平方米土地作出玉土資監(jiān)［2003］第076號行政處罰決定。2003年8月7日，王××繳罰有關(guān)款項，之后，在該地建造簡某某數(shù)間（二層）。2005年1月9日，玉環(huán)縣國土資源局對上訴人非法回填2205平方米土地作出玉土資監(jiān)［2005］第025號行政處罰決定。2005年1月10日，王××繳罰款項，同時又在該擴(kuò)充的地塊建有部分簡某某（二層）。因此，玉城監(jiān)珠字［2006］第395號行政處罰決定認(rèn)定的涉案違法建筑的建設(shè)時間與玉土資監(jiān)［2005］第025號行政處罰決定查處的土地上違法建筑的建設(shè)時間不一致。同時，從玉土資監(jiān)［2005］第025號行政處罰決定內(nèi)容看，上訴人王××對2205平方米土地進(jìn)行回填的時間是2003年12月份，且土地行政處罰作出時地上建筑物未建。即至2005年1月9日，玉土資監(jiān)［2005］第025號行政處罰決定查處的土地上沒有地上建筑物。據(jù)上，本案現(xiàn)有證據(jù)不能證明涉案違法建筑在玉土資監(jiān)［2005］第025號行政處罰決定查處的土地上。原審法院查明的其他事實本院予以確認(rèn)。
　　　　綜上，本院認(rèn)為，被上訴人以玉城監(jiān)珠字［2006］第395號行政處罰決定與玉土資監(jiān)［2005］第025號行政處罰決定內(nèi)容相沖突為由作出被訴撤銷通知，認(rèn)定事實不清，證據(jù)不足，應(yīng)予以撤銷。一審判決駁回上訴人的訴訟請求不當(dāng)。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（三）項、第五十四條第（二）項第1目之規(guī)定，判決如下：
　　　　一、撤銷溫嶺市人民法院（2013）臺溫行初字第18號行政判決；
　　　　二、撤銷被上訴人玉環(huán)縣××和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃局于2013年1月16日作出的玉建［2013］6號《關(guān)于撤銷玉城監(jiān)珠字［2006］第395號﹤行政處罰決定書﹥的通知》；
　　　　三、責(zé)令被上訴人玉環(huán)縣××和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃局在六十日內(nèi)重新作出具體行政行為。
　　　　一、二審案件受理費共計人民幣100元，由被上訴人玉環(huán)縣××和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃局負(fù)擔(dān)。
　　　　本判決為終審判決。
　　　　
　　　　
　　　　審判長　袁躍文
審判員徐后利
代理審判員龐丹霞
　　　　
　　　　
　　　　
　　　　
　　　　二〇一三年九月十八日
　　　　
　　　　本件與原本核對無異
　　　　
　　　　書記員　王　　　　　　　　麗　　　　　　　　萍