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浙江省溫州市中級人民法院
行 政 判 決 書

　　�。�2013）浙溫行終字第86號



　　　　上訴人（原審被告）蒼××住房和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設局，住所地浙江省蒼南縣××人民××道。
　　　　法定代表人虞××。
　　　　委托代理人項××。
　　　　委托代理人賴××。
　　　　被上訴人（原審原告）溫州市××開發(fā)有限公司，住所地浙江省溫州市××路××大廈××樓。
　　　　法定代表人黃××。
　　　　委托代理人徐××。
　　　　委托代理人張×。
　　　　上訴人蒼××住房和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設局（以下簡稱蒼南××局）因溫州市××開發(fā)有限公司（以下簡稱華中××）訴該局城建行政處罰一案，不服浙江省蒼某縣人民法院（2013）溫蒼行初字第5號行政判決，向本院提起上訴。本院于2013年5月21日受理后，依法組成合議庭，于6月18日公開開庭審理了本案。上訴人蒼南××局的委托代理人項××、賴××、被上訴人華中××的委托代理人徐××、張×到庭參加訴訟，本案現(xiàn)已審理終結(jié)。
　　　　蒼南××局于2012年11月19日對華中××作出蒼住建處字（2012）41號行政處罰決定，認定：蒼某縣靈溪鎮(zhèn)綠都三期（A組團）位于蒼某縣靈溪鎮(zhèn)縣城中心區(qū)，建設單位為華中××，施工單位為浙江省東陽第三建筑工程有限公司。該工程于2008年6月2日開工，2011年10月28日竣工，工程丁同價款為5392.6254萬元。2011年10月28日，蒼南××局核發(fā)該工程的《浙江省建設工程規(guī)劃核實確認書》。2011年11月21日，蒼某縣建設工程丙監(jiān)督站確認該工程具備備案條件。該工程分別于2011年11月22日、12月6日通過竣工驗收及完成驗收備案手續(xù)。2011年9月底，華中××通知購房戶于2011年10月20日前辦理結(jié)算及有關手續(xù)，并向購房戶發(fā)放結(jié)算移交流程表。2011年10月中旬，華中××向部分購房戶代收了物業(yè)維修基金、物業(yè)管某某、契稅、印花稅、辦理產(chǎn)權(quán)土地證費用。2011年10月中下旬，華中××向部分購房戶交付鑰匙，并提供新建住宅使用說明書、新建住宅質(zhì)量保證書。2011年10月中旬，部分業(yè)主進行裝修。華中××在該工程未組織竣工驗收的情況下，擅自將商品房交付給業(yè)主使用的行為，違反了《建設工程丙管理條例》第五十八條第一項之規(guī)定。依據(jù)《建設工程丙管理條例》第五十八條和《中華甲共和國某政處罰法》第五十一條之規(guī)定，決定作如下處罰：責令華中××立即改正上述違法行為，并處罰款人民幣107.85萬元。限自收到本處罰決定之日起十五日內(nèi)送交縣農(nóng)行營業(yè)部，逾期繳付的，每日按罰款總額的3%加處罰款。
　　　　原判認定：蒼某縣靈溪鎮(zhèn)綠都花城三期（A組團）房地產(chǎn)開發(fā)工程由原告開發(fā)建設，該工程多層8幢、小高層5幢（其中3幢帶地下室）、獨立地下室一層，幼兒園一幢。該工程于2008年6月2日開工，2011年10月28日竣工，同年11月22日竣工驗收合格并于12月6日辦理了工程甲工驗收備案。2011年9月30日，原告以短信方乙知購房戶辦理結(jié)算及有關手續(xù)。原告分別于2011年10月8日、12日、17日向第9幢購房者陳某、第11幢購房者屠某某、第10幢購房者黃某某移交了商品房鑰匙。2011年11月14日，被告以原告該工程未通過竣工驗收擅自交付使用為由進行立案調(diào)查。2012年9月7日，被告向原告告知違法事實、擬定的行政處罰（責令申請人立即改正，并處工程丁同價款百分之三的罰款即罰款161.77萬元）、陳某某、申辯權(quán)及聽證權(quán)。2012年10月17日，被告應原告申請舉行了聽證。2012年11月19日，被告作出蒼住建處字（2012）41號行政處罰決定并于同日向原告送達。原告不服而向溫州市住房和城鄉(xiāng)建設委員會申請行政復議。溫州市住房和城鄉(xiāng)建設委員會于2013年1月22日作出溫住建行復決字［2012］6號行政復議決定，維持了蒼住建處字（2012）41號行政處罰決定。原告仍不服，遂提起本案訴訟。
　　　　原判認為：建設工程甲工驗收與商品房分戶驗收不是同一概念，商品房分戶驗收屬局部驗收，而建設工程甲工驗收屬整體驗收，不能以商品房分戶驗收替代建設工程甲工驗收。原告與購房者簽訂的商品房買賣合同有兩個版本，一個是2000年修改版，另一個是2008年修改版。2000年修改版的合同版本選擇的交付條件是商品房經(jīng)驗收合格；2008年修改版的合同版本的交付條件之一是建設工程乙工驗收合格，并取得建設工程甲工驗收備案證明。即使使用2000年修改版合同版本簽訂合同，也不能對抗建設工程乙工驗收合格才能交付使用的這一行政法規(guī)的強制性規(guī)定。故對原告提出的符合合同約定交付條件，不存在“未組織竣工驗收，擅自交付使用”的主張，不予支持�！冻鞘蟹康禺a(chǎn)開發(fā)經(jīng)營管理條例》第十七條、第十八條和《建設工程丙管理條例》第十六條規(guī)定的竣工驗收主體不同、參加竣工驗收的人員或者單位不同、竣工驗收內(nèi)容和要求也基本不同。因此，房地產(chǎn)開發(fā)工程應分別根據(jù)《城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營管理條例》第十七條、第十八條和《建設工程丙管理條例》第十六條的規(guī)定進行竣工驗收，不存在適用條例的選擇問題。缺任一竣工驗收而交付使用的，應根據(jù)相應的罰則進行處罰。如均未進行竣工驗收而交付使用的，根據(jù)“一事不再罰”和“過罰相當”原則，應從重適用罰則。故對原告提出的《城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營管理條例》的竣工驗收對房地產(chǎn)開發(fā)工程來說是特別法應優(yōu)先適用的主張，不予支持�！督ㄔO工程丙管理條例》第五十八條第（一）項規(guī)定，未組織竣工驗收，擅自交付使用的，處工程丁同價款百分之二以上百分之四以下的罰款。建設部《關某某用〈建設工程丙管理條例〉第五十八條有關問題的復函》（建法函（2006）23號）：一、《建設工程丙管理條例》中的建設工程在房屋建筑中一般指單位工程。二、工程丁同價款是指雙方甲認可的價款。《建筑工程施工質(zhì)量驗收統(tǒng)一標準》（GB50300-2001）第4.0.1條規(guī)定，建筑工程丙驗收應劃分為單位（子單位）工程、分部（子分部）工程、分項工程戊驗批。第4.0.2條規(guī)定，單位工程的劃分應按下列原則確定：1.具備獨立施工條件并能形成獨立使用功能的建筑物及構(gòu)筑物為一個單位工程。2.建筑規(guī)模較大的單位工程，可將其能形成獨立使用功能的部分為一個子單位工程。建設部的該答復雖然屬無權(quán)解釋，但其內(nèi)容體現(xiàn)了罰過相當原則，被告在辦理相關行政處罰案件中應予采納。原告開發(fā)的靈溪鎮(zhèn)綠都花城三期（A組團）計多層8幢、小高層5幢（其中3幢帶地下室）、獨立地下室一層幼兒園一幢�？煞譃�15個單位工程。原告在工程甲工驗收前交付了該工程中的第9、10、11幢的部分商品房，被告應按該三個單位工程的合同造價作為計算罰款的基數(shù)。被告只證明原告在工程甲工驗收前第9、10、11幢有部分商品房交付使用，而按該工程施某某同總價款為基數(shù)進行處罰屬證據(jù)不足。綜上所述，原告存在未經(jīng)竣工驗收而交付使用商品房的行為，被告可依《建設工程丙管理條例》第五十八條第（一）項的規(guī)定對原告作出處理，但被告對作為罰款計算基數(shù)的工程丁同價款認定錯誤，依法應予撤銷，鑒于原告存在未經(jīng)竣工驗收而交付使用商品房的違法行為，被告應重新作出處理。據(jù)此判決：撤銷被告于2012年11月19日作出的蒼住建處字（2012）41號行政處罰決定；被告依法對原告未經(jīng)竣工驗收而交付使用商品房的行為重新作出處理決定。
　　　　上訴人蒼南××局訴稱：《建設工程丙管理條例》為行政法規(guī)，建設部無權(quán)對行政法規(guī)進行解釋，原審依據(jù)建設部《關某某用〈建設工程丙管理條例〉第五十八條有關問題的復函》（建法函（2006）23號）認定上訴人應按單位工程的合同造價作為計算罰款的基數(shù)錯誤。房地產(chǎn)開發(fā)項目的交付一般是整體交付，不可能對每個單位工程己交付，且單位工程具體造價難以計算，以此作為罰款基數(shù)不具有可操作性�！督ㄔO工程丙管理條例》第五十八條規(guī)定的“工程丁同價款”應理解為整個項目的工程總價款。何況，被上訴人以短信方乙知全體購房戶交付，雖因客觀原因未全部交付完畢，但其主觀上存在交付全部房屋的意思表示。綜上，請求改判維持被訴處罰決定。
　　　　被上訴人華中××辯稱：1、被上訴人根據(jù)《建設工程丙管理條例》第十六條的規(guī)定，于2011年10月28日組織設計、施工、工程監(jiān)理等有關單位對涉案工程己竣工驗收，被訴處罰決定認定工程甲工驗收的日期為2011年11月22日錯誤。根據(jù)上述條例第四十九條的規(guī)定，2011年11月22日系工程甲工驗收報告?zhèn)浒傅臅r間。2、被上訴人雖然存在未經(jīng)竣工驗收便交付商品房的違法行為，但系其對合同規(guī)定的交付條款理解錯誤所致，不存在違法的主觀故意。在客觀上，僅交付了極少套數(shù)商品房，且交付后不久，違法行為就迅速被涉案房屋驗收合格及備案所治愈，并未造成任何危害后果。根據(jù)處罰與違法行為相適應原則及《中華甲共和國某政處罰法》第二十七條第二款的規(guī)定，被上訴人的違法行為顯著輕微，應當不予處罰。3、退一步講，即便必須進行處罰，原判認定的處罰基數(shù)較為合法合理；且單位工程造價是明確的，以此作為處罰基數(shù)不會造成執(zhí)法的困難，具有可操作性。綜上，請求在維持原判撤銷被訴處罰決定的基礎上，進一步確認對被上訴人不予處罰。
　　　　雙方當事人在一審訴訟中提交的證據(jù)均已移送至本院。雙方除對原判認定的涉案工程甲工驗收的日期有爭議外，對原判認定的其他事實無異議，本院予以確認。本案的爭議焦點是：涉案工程甲工驗收的日期應如何認定、被上訴人的行為是否應受行政處罰及罰款基數(shù)如何某定。本院認為：1、上訴人提供的房屋建筑工程甲工驗收備案表“竣工驗收日期”一欄注明的日期為2011年10月28日，但竣工驗收意見欄中五方單位蓋章確認的最后日期為2011年11月22日。根據(jù)《建設工程丙管理條例》第十六條的規(guī)定，建設工程的竣工驗收由建設單位組織設計、施工、工程監(jiān)理等有關單位進行，竣工驗收日期的確定應以五方單位蓋章確認的最后日期為準，故被訴處罰決定及原判認定涉案工程甲工驗收日期為2011年11月22日，符合法律規(guī)定，本院予以確認。2、《建設工程丙管理條例》第五十八條規(guī)定，建設單位未組織竣工驗收擅自交付使用的，責令改正，處工程丁同價款百分之二以上百分之四以下罰款，造成損失的，依法承擔賠償責任。被上訴人根據(jù)《中華甲共和國某政處罰法》第二十七條第二款的規(guī)定，主張本案可不予處罰，理由不足，本院不予采納。上訴人根據(jù)被上訴人的違法事實，依照上述規(guī)定對被上訴人進行處罰適用法律正確。3、建設部《關某某用〈建設工程丙管理條例〉第五十八條有關問題的復函》（建法函［2006］23號）認為，《建設工程丙管理條例》中的建設工程在房屋建筑中一般是指單位工程�！督ㄖ�工程施工質(zhì)量驗收統(tǒng)一標準》（GB50300-2001）明確，具有獨立施工條件和能形成獨立使用功能是單位程劃分的基本要求，在施工前由建設、監(jiān)理、施工單位自行商議確定，并據(jù)此收集整理施工技術資料和驗收。該復函同時認為，工程丁同價款是指雙方甲認可的價款�？梢�，對單位工程價款的確定也應以建設單位與施工單位之間存在協(xié)議商定為前提。本案中，根據(jù)上訴人提供的建設工程施某某同，綠都花城三期（A組團）工程庚多層8幢、小高層5幢（其中3幢帶地下室）、獨立地下室一層，幼兒園一幢為一個整體工程，雙方約定的合同價款為5392.6254萬元。被上訴人未能提供證據(jù)證明雙方對單位工程的劃分及價款另行作出約定，被訴處罰決定以涉案工程施某某同總價款為基數(shù)進行處罰并無不當。原判認為涉案工程可分為15個單位工程，上訴人在處罰時應按各自的單位工程價款作為罰款計算基數(shù)，無相應的事實和法律依據(jù)，本院予以糾正。
　　　　綜上，被訴處罰決定認定事實清楚、程序合法、適用法律正確，被上訴人的訴訟請求不符合法律規(guī)定，本院不予支持。據(jù)此，依照《中華甲共和國某政訴訟法》第六十一條第（三）項、《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華甲共和國某政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十六條第（四）項的規(guī)定，判決如下：
　　　　一、撤銷浙江省蒼某縣人民法院（2013）溫蒼行初字第5號行政判決；
　　　　二、駁回被上訴人溫州市××開發(fā)有限公司的訴訟請求。
　　　　本案一、二審案件受理費各50元，共100元，由被上訴人溫州市××開發(fā)有限公司負擔。
　　　　本判決為終審判決。
　　　　
　　　　
　　　　審 判 長　張苗苗審判員張存審判員曾曉軍
　　　　
　　　　
　　　　
　　　　
　　　　二〇一三年七月八日
　　　　
　　　　本件與原件核對無異
　　　　
　　　　代書記員　陳　　　　　　　　　　　　　　雕