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原告沅陵縣明溪口鎮(zhèn)高砌頭村鄔良財、龔文金等56戶村民訴被告沅陵縣人民政府、第三人高灘電站土地行政登記一案

辰溪縣人民法院
行政判決書
(2008)辰行初字第3號
原告沅陵縣明溪口鎮(zhèn)高砌頭村鄔良財、龔文金等56戶村民（原告名單見判決書附錄）。

訴訟代表人鄔良財，男，1948年3月15日生，漢族，農(nóng)民，湖南省沅陵縣人，住(略)。

委托代理人石世盛，男，1937年11月7日生，漢族，農(nóng)民，湖南省沅陵縣人，住(略)。

委托代理人龔星銀，湖南五溪律師事務(wù)所律師。

訴訟代表人龔文金，男，1948年12月4日生，土家族，農(nóng)民，湖南省沅陵縣人，住(略)。

委托代理人王承好，男，1946年11月18日生，漢族，農(nóng)民，湖南省沅陵縣人，住(略)。

被告沅陵縣人民政府，住所地沅陵縣沅陵鎮(zhèn)。

法定代表人黃澤春，縣長。

委托代理人周開松，湖南懷天律師事務(wù)所律師。

委托代理人徐雪源，男，1971年4月16日生，苗族，沅陵縣人民政府法制辦干部，住(略)。

第三人湖南湘投沅陵高灘發(fā)電有限責任公司（以下簡稱高灘電站），住所地沅陵縣明溪口鎮(zhèn)。

法定代表人王云林，董事長。

委托代理人周開文，湖南興沅律師事務(wù)所律師。

委托代理人宋天美，男，1965年7月24日生，漢族，高灘電站經(jīng)營部經(jīng)理，住(略)。

原告沅陵縣明溪口鎮(zhèn)高砌頭村鄔良財、龔文金等56戶村民訴被告沅陵縣人民政府、第三人高灘電站土地行政登記一案，懷化市中級人民法院于2008年7月21日以（2008）懷中行轄字第10號行政裁定指令本院管轄。本院2008年8月11日受理后，于2008年8月13日向被告及第三人送達了起訴書副本、應(yīng)訴通知書及參加訴訟通知書。本院依法組成合議庭，于2008年9月18日、9月28日兩次公開開庭審理了本案。原告訴訟代表人鄔良財、龔文金及其委托代理人石世盛、龔星銀、王承好；被告沅陵縣人民政府的委托代理人周開松、徐雪源；第三人高灘電站的委托代理人周開文、宋天美到庭參加訴訟。本案經(jīng)本院審判委員會討論并作出決定，現(xiàn)已審理終結(jié)。

被告沅陵縣人民政府于2001年11月23日給第三人高灘電站頒發(fā)了沅（國）用（2001）第479號《國有土地使用證》。

被告于2008年8月21日向本院提交答辯狀，并提供了作出被訴具體行政行為的證據(jù)。1、《征用土地協(xié)議書》，擬證明1991年12月30日原告沅陵縣明溪口鎮(zhèn)高砌頭村鄔良財、龔文金等56戶村民所在的高砌頭村鄔家人組、老橋組分別與用地單位第三人簽訂了征地協(xié)議。2、《沅陵縣高灘水電站用地紅線圖》、湖南省人民政府[1992]政土字第002號國家建設(shè)站（撥）用土地審批單，擬證實1992年1月9日湖南省人民政府同意高灘電站征用土地222.86畝，并核發(fā)國家建設(shè)用地審批單的事實。3、《沅陵縣國土資源局土地登記資料》、《高灘水力發(fā)電廠地籍測繪資料》、沅（國）用（2001）第479號《國有土地使用證書》及其發(fā)證宗地圖，擬證實其所頒發(fā)的《國有土地使用證書》土地來源合法，界址清楚無爭議，丈量準確，發(fā)證所需資料齊備，發(fā)證行為合法。4、國家計劃委員會計農(nóng)經(jīng)[1990]1791號《關(guān)于湖南省沅陵縣高灘水電站可行性研究報告的批復(fù)》、湖南省計劃委員會湘計農(nóng)[1989]816號《關(guān)于沅陵縣高灘水電站項目建設(shè)書的批復(fù)》、湖南省計劃委員會湘計農(nóng)[1990]326號《關(guān)于沅陵縣高灘水電站初步設(shè)計的批復(fù)》、湖南省計劃委員會湘計農(nóng)[1991]693號《關(guān)于同意沅陵縣高灘水電站1991年開展施工準備工作的通知》、湖南省計劃委員會湘計農(nóng)[1994]66號《關(guān)于下達湖南省1994年第一批中小水電基建計劃的通知》，擬證實沅陵高灘電站從立項、選址、報建、施工均經(jīng)有批準權(quán)的主管部門批準。5、《高砌頭移民管理站2001年—2007年高灘電站庫區(qū)征用土地發(fā)放補助費用花名冊》，擬證實原告56戶村民從2001年起就知道其原承包的土地被征用，并一直在領(lǐng)取被征用土地糧食補助款。6、《懷化市人民政府行政復(fù)議決定書》，擬證實原告通過行政復(fù)議未改變沅陵縣人民政府頒發(fā)沅（國）用（2001）第479號《國有土地使用證》的具體行政行為的事實。

被告未提交作出具體行政行為的法律依據(jù)。

原告訴稱：被告給第三人頒發(fā)的沅（國）用（2001）第479號《國有土地使用證》范圍內(nèi)的土地原系原告方的農(nóng)村承包土地，該土地的承包經(jīng)營權(quán)已經(jīng)沅陵縣人民政府確認并頒發(fā)了《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》，被告的具體行政行為致使原告方56戶村民的承包經(jīng)營權(quán)喪失，且原告方應(yīng)當獲得的土地補償款及人員安置問題均未得到解決。嚴重侵犯了原告方的合法權(quán)益，請求法院依法確認被告頒發(fā)給第三人的沅（國）用（2001）第479號《國有土地使用證》的具體行政行為違法，并予以撤銷，以及判令被告賠償原告的損失。

原告提供了以下證據(jù)：1、鄔良財、龔文金等人執(zhí)有的沅陵縣政府頒發(fā)的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》及《農(nóng)村土地承包合同書》共56份，擬證實從1995年至2025年，原告56戶享有30年期限的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)。2、沅陵縣明溪口鎮(zhèn)高砌頭村委會出具的該村組農(nóng)戶未得到土地補償、安置及青苗補償費用的證明、高砌頭村永久占田戶明細表、沅陵縣山林管業(yè)證檔案資料，擬證實原告56戶村民的稻田和山林分別被第三人永久性占用，但并未獲得補償及安置，并被縣政府在相同的土地范圍內(nèi)兩次頒發(fā)權(quán)利證書的違法事實及被占用的具體面積。3、原《高砌頭鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)稅征收任務(wù)到戶清冊》、《高砌頭鄉(xiāng)2000年度農(nóng)業(yè)稅合同糧入庫登記表》、《教育附加入庫表》、明溪口鎮(zhèn)高砌頭村委會出具的該村農(nóng)戶每年承擔農(nóng)業(yè)稅、合同糧等義務(wù)的證明，擬證實原告從1996年至2001年都依法交納農(nóng)業(yè)稅和合同糧義務(wù)的事實。4、鄔良財、龔文金、孫宏思三人的調(diào)查筆錄，擬證實被告重復(fù)批地程序違法：未對批文公告；征地補償標準和安置方案未公告，也未聽取群眾意見；土地補償未依法獲得；征地協(xié)議是假的。5、沅陵縣人民政府《關(guān)于石世盛等人信訪復(fù)查意見書》，擬證實征用土地未獲得補償，且2005年8月1日前第三人參照租用協(xié)議支付的是土地使用補償費（租金）。6、民事訴狀及石世燕、龔宗才、江圣凡的證詞，擬證實征地協(xié)議無效。7、《中華人民共和國土地管理法》、《土地管理法實施條例》、《中華人民共和國村民委員會組織法》，擬證實被告的具體行政行為違法。

被告辯稱：1991年12月30日原告沅陵縣明溪口鎮(zhèn)高砌頭村鄔良財、龔文金等56戶村民所在的高砌頭村鄔家人組、老橋組分別與用地單位高灘電站簽訂了征用土地協(xié)議書，土地補償費和安置補助費以及地上附著物賠償費均已計算并給付，不存在爭議，符合土地征用程序。1992年1月9日湖南省人民政府以（1992）政土字第002號國家建設(shè)站（撥）用土地審批單同意高灘電站征用土地222.86畝，并核發(fā)國家建設(shè)用土地審批單，確認了《沅陵縣高灘水電站用地紅線圖》，符合土地征用申報程序。2001年被告所屬職能部門按照土地征用規(guī)定，制作了《沅陵縣國土資源局土地登記資料》、《高灘水力發(fā)電廠地籍測繪資料》，在此基礎(chǔ)上于2001年11月依法頒發(fā)了沅（國）用（2001）第479號《國有土地使用證》及該宗地發(fā)證宗地圖。沅陵縣人民政府確認的土地權(quán)屬來源合法，界址清楚無爭議，丈量準確，發(fā)證所需資料齊備，發(fā)證行為符合法律規(guī)定，依法應(yīng)予維持。

第三人高灘公司述稱：高灘水電站的建設(shè)是嚴格依照國家法律規(guī)定的程序?qū)嵤┱鞯貓笈�，�?991年12月與被征地村民小組簽訂了《征用土地協(xié)議》，1992年1月，經(jīng)湖南省人民政府批準。第三人依法征用的土地權(quán)屬無爭議，界址清楚，且第三人已按征地協(xié)議和國家規(guī)定的征地及調(diào)整款項全部撥付，并沒有侵犯原告的權(quán)益。故請求法院依法維持沅陵縣人民政府給第三人頒發(fā)的《國有土地使用證》，并駁回原告的訴訟請求。

第三人高灘公司提供了沅陵縣人民政府沅政發(fā)（1991）74號《關(guān)于高灘水電工程建設(shè)移民補償標準的批復(fù)》、沅陵縣人民政府第73號常務(wù)會議決定通知、懷署函（1998）15號《懷化地區(qū)行政公署關(guān)于沅陵縣高灘電站庫區(qū)移民開發(fā)安置規(guī)劃請示的批復(fù)》等證據(jù)，擬證實高灘建設(shè)移民補償方案的合法性。

經(jīng)庭審質(zhì)證，原告對被告提交的證據(jù)均提出異議并認為：1號證據(jù)原告至今未看見《征用土地協(xié)議書》原件；村民龔文炳、龔宗才、石世燕、江圣凡等人的簽字不屬實；合同上沒有人員的安置條款；征用土地涉及到村民的重大利益，應(yīng)當由村民全體代表研究決定；1992年老橋組并不存在，被告提交的《征用土地協(xié)議書》是偽造的。2號證據(jù)是在沒有簽定征地協(xié)議的情況下騙取的，不合法；3號證據(jù)被告違反了《中華人民共和國土地管理法》第47、48條和《中華人民共和國土地管理法實施條例》第25、26條的規(guī)定，縣政府應(yīng)當予以公告，且未安置好人員，未予以補償，因此是無效的；對4、5、6號證據(jù)的真實性無異議，但對待證的事實及其關(guān)聯(lián)性有異議。且被告在實施頒證行為前未給予原告土地補償和人員安置，亦未提交實施頒證行為的法律依據(jù)，應(yīng)當視為被告沒有證據(jù)，因此被告的頒證行為在程序上、實體上都是違法的。

被告對原告提交的證據(jù)均提出異議并認為：1號證據(jù)的土地承包證和承包合同不全；對2號證據(jù)認為征用土地協(xié)議證明土地是1991年12月30日已被征用，且征地協(xié)議上村委會及村民小組都加蓋了公章，征地協(xié)議應(yīng)當是合法有效的；3號證據(jù)不能證明相關(guān)事實，2001年就沒有繳納農(nóng)業(yè)稅了；4號證據(jù)，1991年土地登記時還沒有公告的程序；5號證據(jù)不能證明待證事實，只能證明土地被征用了，土地補償款沒有到位，是另外一個法律關(guān)系；6號證據(jù)的證人應(yīng)當出庭作證，形式上也應(yīng)當親自書寫；7號證據(jù)法律法規(guī)當然是真實的，但征地協(xié)議是1991年簽訂的，《中華人民共和國土地管理法》是1998年修訂的，之前其他程序都履行了，2001年僅僅只是一個發(fā)證行為。

第三人對被告所提交的證據(jù)無異議。對原告提交的證據(jù)認為2號證據(jù)缺乏客觀真實性，占用多少土地，應(yīng)經(jīng)有關(guān)部門測量，不是鄉(xiāng)政府或村委會可以證明的；3號證據(jù)不能證明農(nóng)業(yè)稅是被征用的土地繳納的。對原告提交的其他證據(jù)的質(zhì)證意見與被告一致。

本院對下列證據(jù)予以確認，作為定案的依據(jù)：

一、被告提供的證據(jù)：1號證據(jù)《沅陵縣高灘水電站用地紅線圖》、湖南省人民政府[1992]政土字第002號國家建設(shè)站（撥）用土地審批單；2號證據(jù)《沅陵縣國土資源局土地登記資料》、《高灘水力發(fā)電廠地籍測繪資料》、沅（國）用（2001）第479號《國有土地使用證書》及其發(fā)證宗地圖；3號證據(jù)國家計劃委員會計農(nóng)經(jīng)[1990]1791號《關(guān)于湖南省沅陵縣高灘水電站可行性研究報告的批復(fù)》、湖南省計劃委員會湘計農(nóng)[1989]816號《關(guān)于沅陵縣高灘水電站項目建設(shè)書的批復(fù)》、湖南省計劃委員會湘計農(nóng)[1990]326號《關(guān)于沅陵縣高灘水電站初步設(shè)計的批復(fù)》、湖南省計劃委員會湘計農(nóng)[1991]693號《關(guān)于同意沅陵縣高灘水電站1991年開展施工準備工作的通知》、湖南省計劃委員會湘計農(nóng)[1994]66號《關(guān)于下達湖南省1994年第一批中小水電基建計劃的通知》；4號證據(jù)《高砌頭移民管理站2001年—2007年高灘電站庫區(qū)征用土地發(fā)放補助費用花名冊》；5號證據(jù)《懷化市人民政府行政復(fù)議決定書》。

二、原告提供的證據(jù)：1號證據(jù)鄔良財、龔文金等人執(zhí)有的沅陵縣政府頒發(fā)的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》及《農(nóng)村土地承包合同書》共56份；2號證據(jù)沅陵縣明溪口鎮(zhèn)高砌頭村委會出具的證明、高砌頭村永久占田戶明細表、沅陵縣山林管業(yè)證檔案資料；3號證據(jù)原《高砌頭鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)稅征收任務(wù)到戶清冊》、《高砌頭鄉(xiāng)2000年度農(nóng)業(yè)稅合同糧入庫登記表》、《教育附加入庫表》、明溪口鎮(zhèn)高砌頭村委會出具的證明；4號證據(jù)鄔良財、龔文金、孫宏思三人的調(diào)查筆錄；5號證據(jù)沅陵縣人民政府《關(guān)于石世盛等人信訪復(fù)查意見書》；6號證據(jù)石世燕、龔宗才、江圣凡的證人證言；7號證據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)。

三、第三人提供的證據(jù)：沅陵縣人民政府沅政發(fā)（1991）74號《關(guān)于高灘水電工程建設(shè)移民補償標準的批復(fù)》、沅陵縣人民政府第73號常務(wù)會議決定通知、懷署函（1998）15號《懷化地區(qū)行政公署關(guān)于沅陵縣高灘電站庫區(qū)移民開發(fā)安置規(guī)劃請示的批復(fù)》。

經(jīng)審理查明，1990年11月，國家計劃委員會以計農(nóng)經(jīng)[1990]1791號《關(guān)于湖南省沅陵縣高灘水電站可行性研究報告的批復(fù)》同意沅陵縣興建高灘水電站工程。1991年12月30日，高灘水電站與被征地單位高砌頭村鄔家人組、老橋組簽訂了《征用土地協(xié)議書》，但協(xié)議中鄔家人組組長石世燕、老橋組組長龔文炳、高砌頭村村委會龔宗才及鄉(xiāng)人民政府經(jīng)辦人江圣凡的簽名均非本人簽署。1992年湖南省人民政府下發(fā)了[1992]政土字第002號國家建設(shè)站（撥）用土地審批單，批準沅陵縣高灘水電站用地222.86畝。2001年3月29日至4月20日沅陵縣國土管理局對高灘電站壩址地籍進行測繪，認定用地面積211.24畝。沅陵縣人民政府于2001年11月23日給第三人頒發(fā)了沅（國）用（2001）第479號《國有土地使用證》。但征用土地的相關(guān)補償費用至今未補償?shù)轿�，僅按租用土地形式進行了補助（每年每畝稻田補助稻谷1000斤）。在頒證前被告亦未按照《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定對征地補償、安置方案進行公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見。另查明，1995年，沅陵縣明溪口鎮(zhèn)進行了農(nóng)村土地第二輪承包，承包期限為30年，但當時并未發(fā)放農(nóng)村土地承包證書，至2006年12月22日被告沅陵縣人民政府給原告補發(fā)了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》，該《土地承包經(jīng)營權(quán)證》的四至范圍均在沅（國）用（2001）第479號《國有土地使用證》的紅線圖范圍之內(nèi)，且載明土地承包經(jīng)營期限為1995年9月30號至2025年9月30號止。

又查明，高灘電站于1996年建成發(fā)電，其設(shè)計總裝機容量為五萬六千千瓦，年發(fā)電量二億八千萬千瓦時，屬地方大中型基建項目，工程總投資一億八千五百二十萬元，是一處能對鳳灘水電站起反調(diào)節(jié)作用的以發(fā)電為主，兼有航運、灌溉等綜合效益的水電工程。

本院認為，高灘電站的建設(shè)從立項、選址、報建、施工均得到相關(guān)部門的批準，1992年獲得了湖南省人民政府下發(fā)的建設(shè)征（撥）用土地審批單。被告于2001年11月23日給第三人高灘電站頒發(fā)了沅（國）用（2001）第479號《國有土地使用證》，將原告56戶村民已依法取得承包經(jīng)營權(quán)的位于高灘電站占地紅線圖范圍內(nèi)的耕地、林地確權(quán)給了第三人高灘電站。雖高灘電站征地從1991年就開始進行，但其發(fā)證的具體行政行為一直持續(xù)到2001年，故其發(fā)證行為應(yīng)當按照1999年1月1日起施行的《中華人民共和國土地管理法》的規(guī)定辦理。但被告在征地時，未能按照《中華人民共和國土地管理法》的有關(guān)規(guī)定履行相關(guān)的征地手續(xù)，并未對原告依法給予征地補償，在訴訟中亦未提交相應(yīng)的法律依據(jù)。在此情況下，被告給第三人高灘電站頒發(fā)沅（國）用（2001）第479號《國有土地使用證》的行為程序違法，侵害了原告56戶村民的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，理應(yīng)依法予以撤銷。但高灘電站的建設(shè)對促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展和對鳳灘電站的反調(diào)節(jié)作用具有重大意義，如撤銷其《國有土地使用證》，將會影響高灘電站的正常生產(chǎn)經(jīng)營，給國家利益和公共利益造成重大損失，故不宜撤銷其《國有土地使用證》，但被告沅陵縣人民政府應(yīng)當依法采取相應(yīng)的補救措施，為原告56戶村民被征用的耕地、林地辦理征地補償手續(xù)，以維護原告的合法權(quán)益。原告要求被告賠償經(jīng)濟損失，但未就其損失情況向本院提交相關(guān)證據(jù)，故其訴訟請求，本院不予支持。綜上，依照最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第五十八條、第五十六條第四項的規(guī)定，判決如下：

一、被告沅陵縣人民政府于2001年11月23日頒發(fā)給第三人湖南湘投沅陵高灘發(fā)電有限責任公司的沅（國）用（2001）第479號《國有土地使用證》的行為違法。

二、責令被告沅陵縣人民政府將確權(quán)給第三人的原屬原告鄔良財、龔文金等56戶村民承包經(jīng)營的集體土地、林地依法補辦征用手續(xù)。

三、駁回原告要求被告沅陵縣人民政府賠償經(jīng)濟損失的訴訟請求。

本案案件受理費50元，由被告沅陵縣人民政府負擔。

如不服本判決，可在判決書送達之日起十五日內(nèi)，向本院遞交上訴狀，并按對方當事人的人數(shù)提供副本，上訴于湖南省懷化市中級人民法院。



審 判 長 滿 衛(wèi)

審 判 員 余 志 成

審 判 員 王 桂 新


二00八年十一月四日


書 記 員 劉 華