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雷易炳訴重慶市黔江區(qū)規(guī)劃局不服行政處罰一案

重慶市黔江區(qū)人民法院
行政判決書(shū)
（2008）黔法行初字第22號(hào)

原告雷易炳，男，土家族，生于1966年10月28日，務(wù)農(nóng)，住(略)。
委托代理人劉念，重慶光界律師事務(wù)所律師。
委托代理人賀興中，重慶光界律師事務(wù)所律師。
被告重慶市黔江區(qū)規(guī)劃局。（以下簡(jiǎn)稱區(qū)規(guī)劃局）
法定代表人張連碧，該局局長(zhǎng)。
委托代理人陳林，該局法規(guī)科長(zhǎng)。（特別代理）
委托代理人段鳳毅，重慶市光界律師事務(wù)所律師。
原告雷易炳訴被告重慶市黔江區(qū)規(guī)劃局不服行政處罰一案，原告雷易炳于2008年6月11日向本院提起行政訴訟。本院于2008年6月11日受理后，依法組成合議庭，于2008年7月7日公開(kāi)開(kāi)庭審理了本案。原告雷易炳及其委托代理人劉念、賀興中，被告黔江區(qū)規(guī)劃局委托代理人陳林、段鳳毅到庭參加訴訟。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。
原告雷易炳訴稱，2006年下半年，原告雷易炳為配合國(guó)家500萬(wàn)千伏高壓鐵塔修建重點(diǎn)工程，按照國(guó)家要求，主動(dòng)搬出房屋到他家居住。2006年11月30日，原告與黔江區(qū)征地拆遷辦公室簽訂了《房屋拆遷安置補(bǔ)償協(xié)議》。該協(xié)議規(guī)定：“由乙方（雷易炳）自選宅基地自建房的安置方式安置。甲方同意報(bào)批乙方自選宅基地120平方米的手續(xù)”。原告在搬遷一年的時(shí)間里，全家人都只好在他家寄宿，生活十分艱難，在逼迫無(wú)奈的情況下，于2007年9月份開(kāi)始在自己的土地上修建房屋。同年10月17日被告以原告新建房屋的位置屬城市規(guī)劃范圍為由，給原告下達(dá)《責(zé)令停止違法行為通知書(shū)》，要求原告停止施工至今，給原告造成重大窩工、停工損失，使原告現(xiàn)在仍無(wú)處居住。原告對(duì)上述通知已進(jìn)行起訴，現(xiàn)該案還在訴訟中。被告于2008年6月10日又向原告作出了《處罰決定書(shū)》〔渝規(guī)監(jiān)罰2008字（黔江）第0066號(hào)〕，限原告接到處罰決定之日起3日內(nèi)自行拆除建設(shè)房屋，而事實(shí)上原告所建房屋不在城市規(guī)劃范圍，且原告系配合國(guó)家重點(diǎn)工程建設(shè)而搬遷，被告作出的處罰決定侵犯了原告的合法權(quán)益，故訴請(qǐng)本院撤銷被告作出的處罰決定。
被告黔江區(qū)規(guī)劃局辯稱，1.原告雷易炳在未依法辦理《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》前，擅自在“黔江迎賓大道兩側(cè)2.4平方千米控制性詳細(xì)規(guī)劃”區(qū)的范圍內(nèi)從事建房活動(dòng)，屬于違法建設(shè)行為，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行處罰；2.根據(jù)原《城市規(guī)劃法》、現(xiàn)行《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《重慶市規(guī)劃管理?xiàng)l例》的相關(guān)規(guī)定，被告作為建設(shè)規(guī)劃行政管理部門(mén)，查處違規(guī)建設(shè)行為是答辯人的法定職責(zé)。對(duì)雷易炳違法建房行為的查處，并非原告所稱的無(wú)故阻止其建房的違法行為，而是履行法定職責(zé)的合法行為。被告有權(quán)對(duì)任何單位和個(gè)人的違規(guī)建房行為進(jìn)行制止和查處；3.原告雷易炳雖然屬于電力工程拆遷戶，但也應(yīng)遵守城市規(guī)劃的相關(guān)規(guī)定，并不享有法外特權(quán)。拆遷部門(mén)在拆遷原告雷易炳房屋的過(guò)程中，已對(duì)原告自選地址可以建房的地點(diǎn)進(jìn)行了告知，并寫(xiě)入了《房屋拆遷安置補(bǔ)償協(xié)議》，約定被拆遷人雷易炳建房“必須符合集鎮(zhèn)規(guī)劃、鐵路、高速路、公路控制要求以及地質(zhì)災(zāi)害范圍以外的安全地方、規(guī)劃基本農(nóng)田以外的地方自選宅基地。否則，自行負(fù)責(zé)�！币虼耍�原告建房必須遵守城市規(guī)劃的相關(guān)規(guī)定，在建房前應(yīng)當(dāng)辦理《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》；4.在原《城市規(guī)劃法》和現(xiàn)行《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實(shí)施的轉(zhuǎn)化過(guò)程中，根據(jù)重慶市人民政府辦公廳《關(guān)于貫徹實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)工作的通知》規(guī)定，答辯人對(duì)本案適用《重慶市規(guī)劃管理?xiàng)l例》第六十五條第一項(xiàng)和第六十六條第一款第十二項(xiàng)的規(guī)定是正確的，并無(wú)不當(dāng)。為此，請(qǐng)求人民法院駁回原告訴訟請(qǐng)求，維持被告的行政處罰決定。
被告區(qū)規(guī)劃局在法定期限內(nèi)提交的證據(jù)：
1.立案處理登記表，證明區(qū)規(guī)劃局于2007年10月17日對(duì)雷易炳未辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證進(jìn)行建設(shè)的行為立案處理。
2.區(qū)規(guī)劃局查檔說(shuō)明，證明經(jīng)查規(guī)劃?rùn)n案，至2007年10月15日止，黔江區(qū)城西街道辦事處塘坊居委六組居民雷易炳在黔江城西街道辦事處塘坊居委六組建房未辦理建設(shè)工程許可證。
3.雷易炳證言，證明其房屋于2007年9月16日動(dòng)工修建，未辦理建設(shè)用地規(guī)劃許可證和其他建房手續(xù)。
4.重慶市城市規(guī)劃行政案件勘驗(yàn)筆錄，證明2007年10月15日，經(jīng)區(qū)規(guī)劃執(zhí)法大隊(duì)現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)，雷易炳在未取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證前，在城西街道塘坊居委六組迎賓大道沿線建設(shè)了106.39平方米的房屋。
5.2007年10月15日、10月17日、11月19日、11月29日、11月27日《規(guī)劃執(zhí)法監(jiān)察巡查日志》，證明區(qū)規(guī)劃局對(duì)雷易炳繼續(xù)違法建房的行為進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)制止時(shí)，雷易炳實(shí)施了抗拒行為。
6.現(xiàn)場(chǎng)照片4張，證明2007年10月15日、11月19日區(qū)規(guī)劃局進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)時(shí)，雷易炳違法修建房屋的建設(shè)狀況。
7.現(xiàn)場(chǎng)照片4張，證明區(qū)規(guī)劃局向雷易炳送達(dá)《處罰聽(tīng)證告知書(shū)》、《處罰決定書(shū)》時(shí)的情況。
8.《責(zé)令停止違法行為通知書(shū)》（渝規(guī)黔江停[2007]第0175號(hào)），證明2007年10月17日區(qū)規(guī)劃局向雷易炳送達(dá)了該通知書(shū)。
9.《行政處罰告知書(shū)》（渝規(guī)黔江告[2007]第0175號(hào)），證明2007年10月17日區(qū)規(guī)劃局向雷易炳送達(dá)了該告知書(shū)。
10.《處罰聽(tīng)證告知書(shū)》（渝規(guī)黔江監(jiān)函[2008]第001號(hào)）及送達(dá)回證，證明2008年5月10日向雷易炳送達(dá)了該告知書(shū)。
11.《重慶市城市規(guī)劃行政案件限期拆除違法建筑的通知》（渝規(guī)監(jiān)限2008字黔江第0018號(hào)）及送達(dá)回證，證明區(qū)規(guī)劃局于2008年5月29日通知雷易炳在規(guī)定期限內(nèi)自行拆除。
12.《重慶市城市規(guī)劃行政案件處罰決定書(shū)》（渝規(guī)監(jiān)罰2008字[黔江]第0066號(hào)）及送達(dá)回證，證明區(qū)規(guī)劃局于2008年6月10日對(duì)雷易炳作出處罰決定送送達(dá)。
13.迎賓大道兩側(cè)2.4KM2 控制性詳細(xì)規(guī)劃文本及附圖，證明原告修建的房屋在詳細(xì)規(guī)劃范圍內(nèi)。
14.《公證書(shū)》，證明雷易炳屬渝鄂500千伏輸變電線路工程拆遷戶。2006年11月30日雷易炳與黔江區(qū)征地拆遷辦公室簽訂協(xié)議，協(xié)議約定由雷易炳自選宅基地自建房的方式安置，但自選宅基地必須符合集鎮(zhèn)規(guī)范、鐵路、高速路、公路控制要求以及地質(zhì)災(zāi)害以外安全的地方、規(guī)劃的基本農(nóng)田以外，否則后果自負(fù)。
15.《城市規(guī)劃法》第21條、第31條、第40條，證明：1、人民政府對(duì)城市詳細(xì)規(guī)劃具有審批權(quán)；2、建設(shè)單位或者個(gè)人應(yīng)當(dāng)在領(lǐng)取建設(shè)用地規(guī)劃許可證后，才能從事建設(shè)活動(dòng)；3、規(guī)劃行政主管部門(mén)對(duì)未依法取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證件的建設(shè)單位或者個(gè)人所從事的建設(shè)活動(dòng)，有權(quán)責(zé)令停止建設(shè)，限期拆除。規(guī)劃局行政執(zhí)法主體適格。
16.渝規(guī)區(qū)縣字（2005）4號(hào)文件《重慶市規(guī)劃局關(guān)于加強(qiáng)區(qū)縣控制性規(guī)劃審查工作有關(guān)要求的通知》，證明區(qū)縣人民政府對(duì)區(qū)縣的控制性詳細(xì)規(guī)劃具有審批權(quán)。
17.2006年10月《迎賓大道兩側(cè)2.4平方千米控制性詳細(xì)規(guī)劃》文件及附圖、2006年11月8日《黔江區(qū)政府關(guān)于迎賓大道兩側(cè)2.4平方千米控規(guī)的批復(fù)》，證明由黔江區(qū)城西辦事處委托編制，并經(jīng)黔江區(qū)規(guī)劃局的審查的《迎賓大道兩側(cè)2.4平方千米控制性詳細(xì)規(guī)劃》，已經(jīng)通過(guò)黔江區(qū)人民政府審批。根據(jù)批復(fù)，迎賓大道兩側(cè)2.4KM2片區(qū)規(guī)劃用地位于黔江城西冊(cè)山，東起黔州橋，西至亮丫子隧道，縱深腹地約500米左右。
18.《重慶市規(guī)劃管理?xiàng)l例》第十三條，證明除重慶市主城和市人民政府確定的重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)項(xiàng)目以外的其他地區(qū)的控制性詳細(xì)規(guī)范，所在地縣以上城市規(guī)劃行政主管部門(mén)具有編制權(quán)，重慶市城市規(guī)劃行政主管部門(mén)具有審批權(quán)。（注：重慶市規(guī)劃局以渝規(guī)區(qū)縣字[2005]4號(hào)文件確定區(qū)縣人民政府對(duì)控制性詳細(xì)規(guī)劃也具有審批權(quán)）
19.黔江規(guī)劃發(fā)[2005]15號(hào)文件、違法違規(guī)占地整治通告、黔江府辦發(fā)[2007]325號(hào)文件，證明冊(cè)山片區(qū)的迎賓大道兩側(cè)的規(guī)范化建設(shè)，規(guī)劃、國(guó)土部門(mén)從2005年起就開(kāi)始宣傳、整治、處理。
20.《重慶市規(guī)劃管理?xiàng)l例》第十九條，證明建設(shè)單位或者個(gè)人從事建設(shè)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)辦理建設(shè)用地許可證。
21.《重慶市規(guī)劃管理?xiàng)l例》第六十五條，證明建設(shè)單位或者個(gè)人在未取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證前所從事的建設(shè)活動(dòng)，屬違法建設(shè)行為。
經(jīng)庭審質(zhì)證，原告對(duì)被告提供的證據(jù)提出如下質(zhì)證意見(jiàn)：
對(duì)證據(jù)1、2只能證明原告建房不能證明是違法建房；對(duì)證據(jù)3、4、6、14、20、21無(wú)異議；對(duì)證據(jù)5不能證明被告作出的處罰決定合法；對(duì)證據(jù)7不能證明被告的送達(dá)合法，當(dāng)事人拒絕簽收不能體現(xiàn)出來(lái)；對(duì)證據(jù)8不能證明被告作出的處罰決定合法；對(duì)證據(jù)9原告沒(méi)有收到，且其內(nèi)容不明確、不具體，沒(méi)有告知其違法行為是什么；對(duì)證據(jù)10原告沒(méi)有收到，留置送達(dá)不能體現(xiàn)出來(lái)；對(duì)證據(jù)11留置送達(dá)未說(shuō)明原因，不能證明其合法性；對(duì)證據(jù)12沒(méi)有進(jìn)行合法送達(dá)，適用法律不準(zhǔn)確；對(duì)證據(jù)13該文件不是合法的城市規(guī)劃文件，且不能證明原告建房在該范圍內(nèi)；對(duì)證據(jù)15被告引用該法系適用法律錯(cuò)誤；對(duì)證據(jù)16不屬行政法規(guī)，也不是部門(mén)規(guī)章，不能證明被告行政行為的合法性；對(duì)證據(jù)17制定部門(mén)不符合行政法規(guī)規(guī)定的主體，且規(guī)劃范圍超出市政府合法審批的規(guī)劃范圍，其規(guī)劃違法，審批無(wú)效；對(duì)證據(jù)18不能證明被告的行政行為合法；對(duì)證據(jù)19系被告的內(nèi)部文件，不能證明被告行政行為的合法性。
原告雷易炳提交的證據(jù)：
1.《重慶市城市規(guī)劃行政案件處罰決定書(shū)》（渝規(guī)監(jiān)罰2008字[黔江]第0066號(hào)），證明被告作出要求原告拆除自己房屋的行政處罰行為。
2.《公證書(shū)》，證明原告是拆遷安置戶，是配合國(guó)家重點(diǎn)工程的搬遷建房，所公證的《房屋拆遷安置補(bǔ)償協(xié)議》中第二條明確規(guī)定：由原告自選址建房的安置方式。
3.《重慶市人民政府關(guān)于黔江區(qū)城市總體規(guī)劃的批復(fù)》證明被告作出的具體行政行為違法。
4.《重慶市黔江區(qū)人民政府關(guān)于嚴(yán)格城市規(guī)劃區(qū)私人建房規(guī)劃管理的通知》證明原告建房處并非是經(jīng)過(guò)合法批準(zhǔn)的城市規(guī)劃范圍，不屬被告的管理范圍，被告的行政處罰違法。
5.原告雷易炳的身份證，證明原告的身份情況。
被告區(qū)規(guī)劃局對(duì)原告出示的證據(jù)1、5無(wú)異議，證據(jù)2不能證明原告可以在任何地方自選宅基地建房，證據(jù)3、4能證明原告所建房屋在規(guī)劃范圍內(nèi)，被告對(duì)原告作出的行政處罰合法。
經(jīng)庭審質(zhì)證，被告提供的證據(jù)真實(shí)、合法，與本案有直接關(guān)聯(lián)，本院予以采信。原告提供的證據(jù)1、2真實(shí)、合法，與本案有直接關(guān)聯(lián)，依法予以采信，提供的證據(jù)3、4不能證明被告的行政處罰違法不予采信。
本院根據(jù)上述證據(jù)中合法有效的證據(jù)認(rèn)定事實(shí)如下：原告雷易炳屬渝鄂500千伏輸變電線路工程拆遷安置戶，根據(jù)其與黔江區(qū)征地拆遷辦公室簽訂的房屋拆遷安置補(bǔ)償協(xié)議，由原告雷易炳在符合集鎮(zhèn)規(guī)劃、鐵路、高速路、公路控制要求以外以及地質(zhì)災(zāi)害范圍以外安全的地方、規(guī)劃的基本農(nóng)田以外自選宅基地建房，征地拆遷辦公室同意報(bào)批原告雷易炳自選宅基地120平方米的手續(xù)，費(fèi)用由征地拆遷辦承擔(dān)。2007年9月16日，雷易炳在未取得規(guī)劃行政主管部門(mén)核發(fā)的建設(shè)工程規(guī)劃許可證的情況下在迎賓大道左側(cè)規(guī)劃區(qū)預(yù)留的綠化區(qū)內(nèi)動(dòng)工修建房屋，2007年10月17日，被告區(qū)規(guī)劃局對(duì)原告雷易炳的違法行為進(jìn)行立案查處，同日送達(dá)了責(zé)令停止違法行為通知書(shū)，要求其立即停止并自行糾正違法行為，聽(tīng)候處理。原告雷易炳認(rèn)為其修建房屋不在城市規(guī)劃范圍，責(zé)令停工通知對(duì)其合法權(quán)益造成了侵害，向法院提起行政訴訟，要求撤銷被告作出的責(zé)令停工通知。2008年6月10日被告區(qū)規(guī)劃局又對(duì)原告雷易炳作出渝規(guī)監(jiān)罰2008字（黔江）第0066號(hào)《處罰決定書(shū)》，決定拆除原告雷易炳的違法建設(shè)房屋，原告雷易炳于2008年6月11日向本院提起訴訟，要求撤銷該處罰決定。
本院認(rèn)為，區(qū)規(guī)劃局作為國(guó)家建設(shè)規(guī)劃行政管理部門(mén)，依法具有查處違法建設(shè)行為的職能。根據(jù)《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》第三十二條之規(guī)定：“在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)新建、擴(kuò)建和改建建筑物、構(gòu)筑物、道路、管線和其他工程設(shè)施，必須持有關(guān)批準(zhǔn)文件向城市規(guī)劃行政主管部門(mén)提出申請(qǐng)，由城市規(guī)劃行政主管部門(mén)根據(jù)城市規(guī)劃提出的規(guī)劃設(shè)計(jì)要求，核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證。建設(shè)單位或者個(gè)人在取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證證件和其他有關(guān)批準(zhǔn)文件后，方可申請(qǐng)辦理開(kāi)工手續(xù)�！痹�告雷易炳在未取得建設(shè)規(guī)劃許可證的情況下在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)違法修建房屋，被告區(qū)規(guī)劃局作為規(guī)劃行政主管部門(mén)對(duì)其違法行為立案查處后，依照《重慶市城市規(guī)劃管理?xiàng)l例》第七十七條的規(guī)定向雷易炳發(fā)出責(zé)令停工通知，其主體適格，程序合法。后被告區(qū)規(guī)劃局依照《重慶市城市規(guī)劃管理?xiàng)l例》第六十六第第一款的規(guī)定對(duì)雷易炳作出渝規(guī)監(jiān)罰2008字（黔江）第0066號(hào)《處罰決定書(shū)》，決定拆除原告雷易炳的違法建設(shè)房屋，該處罰決定程序合法，認(rèn)定事實(shí)清楚，證明確鑿充分，適用法律正確，無(wú)超越或?yàn)E用職權(quán)。原告雷易炳提出所修建房屋不屬城市規(guī)劃范圍的訴稱理由，經(jīng)審查，根據(jù)《重慶市人民政府黔江區(qū)城市總體規(guī)劃的批復(fù)》，冊(cè)山鄉(xiāng)的部分地區(qū)屬城市規(guī)劃區(qū)，在經(jīng)區(qū)政府審批的《重慶市黔江區(qū)人民政府關(guān)于迎賓大道兩側(cè)2.4KM2控規(guī)的批復(fù)》中明確迎賓大道兩側(cè)2.4KM2片區(qū)屬規(guī)劃用地，其范圍為東起黔州橋，西至亮丫子隧道，縱深腹地約500米左右，原告雷易炳所修建房屋距離迎賓大道不足200米，顯屬規(guī)劃區(qū)范圍，故原告提出的該訴稱理由不成立。原告提出區(qū)縣人民政府無(wú)權(quán)批復(fù)區(qū)縣控制性詳細(xì)性規(guī)劃的訴稱理由，經(jīng)查，重慶市規(guī)劃局于2005年3月14日以渝規(guī)區(qū)縣字（2005）4號(hào)《重慶市規(guī)劃局關(guān)于加強(qiáng)區(qū)縣控制性詳細(xì)規(guī)劃審查工作有關(guān)要求的通知》中明確區(qū)縣政府對(duì)區(qū)縣控制性詳細(xì)性規(guī)劃有審批的權(quán)利，該通知屬規(guī)范性文件，具備法律效力，故原告代理人提出的該訴稱理由本院不予采納。
為此，依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五十四條第（一）項(xiàng)之規(guī)定，判決如下：
維持被告重慶市黔江區(qū)規(guī)劃局作出的渝規(guī)監(jiān)罰2008字（黔江）第0066號(hào)《處罰決定書(shū)》。
案件受理費(fèi)50元由原告雷易炳承擔(dān)。
如不服本判決，可在判決書(shū)送達(dá)之日起十五日內(nèi)，向本院提交上訴狀，并按對(duì)方當(dāng)事人的人數(shù)提出副本，上訴于重慶市第四中級(jí)人民法院。

　　審判長(zhǎng)：吳春麗
　　　　　　　　　　　　　　審判員：唐泉
　　　　　　　　　　　　　　審判員：彭凈
　　　　　　　　　　　　　　　　　二００八年九月九日
　　　　　　　　　　　　　　　書(shū)記員：陳康紅